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首先,用于政府行为分析的“结构性”框架过于正式化和制度化。比如中央地方关系作为分析“项目制”的结构框架,主要借助于财政的分权和集权进行理解。财政的分权和集权的程度则主要依赖于收入、支出和转移支付的制度性分析,这种分析是一种典型的以权力—利益为主导的政治经济学色彩浓厚的分析。但实际上,这种分析得出的分权或集权的结论与现实有着相当的差距。中央地方关系的演变呈现出一定的规律,随着改革开放的发展,权力收放的程度和范围在进一步扩大,逐步变为所谓集权—分权,这与市场转型的发展有关系。但是除此之外,中央地方关系似乎也有一些自身的逻辑和规律,并不能只用权限和责任的分散或集中来加以测量。例如,对于所谓“诸侯经济”危险性的判断、对威胁稳定的形势判断,中央政府自身和学者的研究性结论就不够一致,中央政府似乎更加敏感一些。这种敏感是来自于制度分析之外的东西。就好比一个外人靠经验证据来判断一个家庭是否会离婚经常会很不准确一样。再比如,政府间的动员激励机制和讨价还价机制比我们研究的要复杂一些,这在一定程度上是因为我们对政府内部部门间的理解偏于科层化和制度化所致。就动员机制而言,动员的严厉性和高效率是容易被外部感知到的,但是内部人则知道这种严厉性和高效率事实上经常与下级政府或部门的隐瞒谎报或浮夸联系在一起。这种感知能力的不足不只是因为我们是“外部人士”,还与我们目前的研究框架有很大关系,对政府行为过于制度化的理解导致我们“捕捉”不到或者遗漏掉了政府运作中的一些关键信息。 社会学的政府研究中的另一个缺陷在于,当分析政府行为时,使用了过多的组织学或者管理学的假设,这导致当前的政府研究范式过于“公司化”了。中国地方政府的行为被认为是高度“公司化”的,以追求绩效为目标,这基本上是学者间的共识。④但是政府行为的“公司化”并不意味着我们应该以“公司化”的视角去看待政府,也就是说,“公司化”是政府行为的结果,但是之所以出现这种结果,并不一定是政府按照公司的运作方式展开行动而实现的。我们都知道,地方政府的一些重要目标恰恰是靠纯行政的方式才能实现,以与公司不同的方式去实现纯绩效的目标,是许多地方政府最为擅长的地方。⑤当前社会学的政府行为研究,对行动的理性假设和绩效取向都很明显,容易将政府行为的问题实际转化为“公司管理”的问题来进行研究。 用组织学或管理学的思路来理解政府行为,容易将实际的政府运作过程简单化或技术化。例如,看上去十分复杂的委托代理问题,在组织学或管理学的分析逻辑中是相对技术化的,可以用基于“信息不对称”的行动模型来理解。但事实上,在这些形式化的分析中,信息不对称的程度是经常被夸大了的。从对组织结构的制度分析来看,信息是沿着科层制的构架流动的,比如通过各种文件来往、工作总结和汇报、各种会议和上级的调研等。但在实际的政府运作中,重要的信息则是沿着各种所谓“非正式”关系渠道流动的,比如各种饭局、聚会、聊天和八卦消息,一个领导了解真实的情况或者最重要的信息时并不一定是通过会议和调研,而是通过秘书、“死党”、自己的被保护人或者自己的派系来了解,不但上级对下级如此,下级对上级也是如此。在这种情况下,如果我们只考察正式的科层结构,哪怕对其做出极为精致深入的机制分析,我们仍然离事实很远。因为这些领导在正式的分析中,看上去对于重要的信息知道得很少,但他的决策却没有严重脱离实际。而学者们如果单纯依靠正式的制度和政策分析并由此提出政策性建议,却有可能更加脱离实际。 (责任编辑：admin) |