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用现代组织学的眼光来看,《官箴书》强调的主要是官员的个人特征而非组织的结构和运作特征,这与现代社会科学尤其是社会学的政府研究取向极不一致。实际上,当前社会学的政府行为研究之所以有着过于制度化和技术化的缺陷,正是因为过于重视组织结构和运作特征,而相对忽略官员的个人和关系特征所导致的。当我们用权力和利益模式去分析地方政府行为时,我们通常是将整个政府或者政府部门当做一个“行动者”来处理的,比如财政包干制促使一个地方政府“大办企业”,而分税制形成的新的利益分配格局促使地方政府“经营城市”(12)。这种“拟人化”的制度分析恰恰是不看重真正作为行动者的官员个人的:政府如何行为似乎与“谁”做政府的一把手无关。这个缺陷在我们进行宏观分析时并不太突出,但是当我们需要理解政府的具体行为和运作机制时就会变成一个严重的问题。因为现实的经验告诉我们,不同的人做领导意味着许多重要的行为有极大的不同。也就是说,当前的社会学研究中,政府的领导或者官员只是一些“职位”或“角色”,这些职位或角色由谁来填充或者扮演并不重要,我们假设无论换了“谁”,都会按“职位”或“角色”的期望来行动,这正是我们的分析偏于制度化和技术化的根本原因,也导致了我们对政府行为的研究在一定程度上偏离了现实。 这种重组织特征、轻个人特征的倾向始自瞿同祖先生的《清代地方政府》一书。在此书中,瞿先生首先用西方组织学、社会学的眼光考察清代的地方政府,发现了极多不合科层制规律以及不合绩效之处。例如,从组织学的观点看,政府中非常明显的一个不合理之处就是“叠床架屋”的问题,分工和责任不明确。办一件事,长官先派一个人去,又派一个人去干同样的事情,名义上是为了协助,实际上导致互相扯皮和掣肘。但是如果我们去看《官箴书》,“叠床架屋”就有一定的合理性:这并不是为了提高绩效,而是信任或者权力的分配出了问题。实际上,中国传统官僚制度中权力的一个重要的运作和分配方式并不符合现代的科层原则:皇帝、宰相和高级官员先把有潜力的、有能力的年轻官员留在身边,待建立了信任或者特殊关系之后,再把他派出去办事,地方由近及远,事务由轻及重,然后再招进一些更年轻的人来身边作为补充。这种由宫中到府中、由内朝到外朝的像“剥香蕉”的层层外翻的权力扩展方式所最为重视的,就是对官员的人品和能力等个人特征的考察与信任,而不是组织的结构特征。如果说组织结构有什么变动的话,也是为了适应对人的考察和信任而不是相反。 对官员的本身特征及其关系的重视能够在很大程度上修正我们对政府行为的研究取向。在中国的官僚体系中,这些特征对于我们理解政府行为有可能起到更加重要的作用。那么,这些特征到底和《官箴书》所强调的选贤任能与道德说教是什么关系呢?贤愚善恶与官僚制的实际运作结果又有什么关系呢? 对官员本身品质和能力的强调和重视容易被视为“人治”而非“法治”的标志。在政府行为研究领域中,“人治”经常和“清官政治”甚至“专制”的词语混用,似乎一强调人的重要性,就赋予了官员个人以少受甚至不受约束的专断性权力。这种思路与将社会关系“非正式化”的思路结合在一起,加剧了政府行为制度化和技术化的研究取向。 (责任编辑：admin) |