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中国自秦代开始实行郡县制,建立了中央集权的官僚体系。按照韦伯的理解,这是一种以传统支配类型为主的家产官僚制,与西方理性化的现代科层制相去极远。在中国近现代化的过程中,虽然消灭了帝制,但是并没有建立起西方意义上的宪政体制,其整个官僚体制构架虽然在制度上与西方的科层制相似,但是在内部运行的原则和规律方面,即上一小节所强调的社会关系方面,则在很大程度上仍然是传统的。⑩或者说,一个官员在官僚制内要推动完成一件事,从动员到实施在很大程度上需要依靠其内部的关系结构,而支配这些关系的原则并非现代科层制的原则。 传统官僚制的核心是官员选拔体制。从汉代的察举制到唐宋的科举制,选拔体制经历了一个复杂的变化过程,到明清时期达到了科举制的顶峰。作为选拔最关键的要素,科举考试的内容越来越偏向“经义取士”,选拔出来的进士可以直接选任为州县官员的一把手。这些人既无行政法律知识,又无施政治民经验,对地方行政可以说是地地道道的“外行人”。同时,由于必须在家乡五百里之外做官,这些官员对于其治理对象来说又是地地道道的“外乡人”。我们可以将这种任用“外行人”和“外乡人”做行政长官的体制称为“二外政治”。这种选拔体制的用意是什么?这样选拔出来的官员与我们所看重的政府内部运作的原则和关系结构又是一种什么样的关系? “二外政治”虽然是传统官僚体制发展的结果,但也的确给当时的官员带来了许多困惑。因此在明清时代,官场上盛行一类专门教人怎样做官的书,总称为《官箴书》。这些书大多是退休的州县官员写出自己的为官经验,给自己的子弟等一些青年官员传授“秘笈”所用。《官箴书》较早见于北宋,成熟于明代,盛于清代,按照狭义、广义等不同的分类法,少说有八十多种,最多的说法有五百多种。(11)这些书种类驳杂,从公文案牍汇编到催科断狱案例无所不有,实务多而虚文少,对我们理解官场中的规矩和原则颇有启发。 在各种实务的讨论中,《官箴书》强调最多的并非制度律条,而是如何选用幕友、如何管理和使用衙役胥吏。有些幕友写的官箴书中也最强调如何选择“东主”。在选用幕友的问题上,具有丰富的行政经验虽然是必不可少的,但还是以人品厚重为前提条件。对待衙役胥吏,讨论的大多是如何恩威并施、如何防止其营私舞弊、如何从胥吏中挑选相对老实的人等。《官箴书》中的这些内容,虽然明显是针对缺少行政经验的新官所言,但是重点在于如何能够“知人善任”,而不是如何能够直接提高行政绩效。很少有《官箴书》建议用改变旧有组织构架和办事程序的方式来解决诸如“信息不对称”导致的隐瞒浮夸问题。另外,对于去外地做官的“新官”,一些《官箴书》会详细说明上任时一些重要的程序,如在京应该拜访哪些人物、到任应该如何祭神、如何行礼、如何与当地士绅来往等。我国自秦代以来就建立了“流官制”,目的是防止各种家族、家乡的血缘、地缘关系对官员公务的侵蚀,而这也恰好从反面说明了这些血缘、地缘关系的重要性。 但是遍览《官箴书》之后,让人印象最为深刻的部分并非那些公文和案例,而是几乎每一本官箴都会在前面用相当大的篇幅进行“道德说教”。这些说教大多是将“四书”“五经”中的原则和抽象道理具体化为官场上的“为官之道”,然后加以申述,比如为官应该“清、勤、慎”,并指出这些原则在经书中的根据等。从官箴书的性质和阅读对象来看,并无进行道德宣传的必要,这些在一定程度上作为“秘笈”的为官手册花如此之多的篇幅进行说教,一定有一些重要的道理,这些道理与我们上一小节所强调的官场中的运作规则和关系网络又有什么关系呢? (责任编辑：admin) |