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四 从一定意义上说,华北市镇管理体制变迁始于清末时期颁布的警政、商会、自治等法规及其实施。其中部分法规及其实践成果在民国时期得到承袭、调整和完善,逐渐成为市镇管理体制的主要构成部分,进而分别形成了以唐山和石家庄为代表的由特种公安局、商会和曾经管辖二者的县共同行使管理权的模式,以秦皇岛为代表的由“临榆县特种公安局”、“地方公益会”(后改为商会)和“特别区”等共同管理的模式,以漯河为代表的由特等(直属)公安局与两个商会、两个镇自治机关分别进行共同管理的模式,以泊头为代表的由警务、商会、自治机关共同管理,同时又分属两县管辖的模式,以羊角沟为代表的由警务机构和商会组织共同行使管理权的模式,以周村为代表的由警政、商会和自治机关共同管理同时又分设三镇的模式等。促成1902～1937年间华北市镇管理体制发生变迁和形成不同管理体制变迁模式的因素,主要有以下几个方面。 第一,对原有管理体制的因袭和调整,成为影响华北市镇管理体制变迁的重要因素。一方面,对清末以前由两县或多县分辖的管理体制的因袭,使一些市镇的管理体制直到1937年仍处于分割状态,典型者如泊头镇仍为南皮、交河两县分辖,设有两个区公所、两个公安分局等;对清末关于警政、商会、自治的法规中部分条款的因袭,使警政、商会、自治在民国以后仍构成华北市镇管理体制的基本要素,无论是唐山、石家庄等新兴工商业大镇,还是泊头、漯河、周村等传统名镇,均设有这三类组织和机构。另一方面,对某些法规的调整和变通,又使一些市镇的管理体制形成自身特色,典型者如石家庄曾由商会发起和推行“市自治”,由警察局协助进行人口统计;秦皇岛一度由“地方公益会”代行商会职权;周村曾由商会建立警察局;羊角沟延续了“行政机关仍是商会,实际权力乃是警佐”的共治局面等。 第二,工商业的发展是市镇管理体制变迁的重要前提和基础。警政、商会等在市镇的设立和“市自治”在唐山、石家庄等市镇的推行,均以工商业繁盛为重要条件。这一点,在法规条文和实践两方面均有体现。在法规条文方面,清廷和民国政府在警政、商会等法规中,均强调了繁盛乡镇的特殊性。在实践方面,工商业发展水平直接影响着警政、商会、自治机关的级别,如唐山、石家庄等工商业大镇设有特种公安局、商会;其他工商业稍次的市镇设公安分局、商务分会;再次者设分驻所等。不同级别、不同种类的组织机构结合在一起,又形成了不同的市镇管理体制。 第三,交通运输,尤其是铁路交通的发展,是市镇管理体制变迁的重要动因之一。这一点,在以唐山、石家庄、秦皇岛、漯河为代表的市镇管理体制变迁模式中表现得尤为突出。唐山与石家庄毋庸赘言,秦皇岛地处海陆交会之地,海运和铁路运输均十分便利。1908年该地商人呈请保留商会时列举的一个重要理由是秦皇岛“系轮舶麇聚之薮,火车通畅之区,地据形胜,四通八达……非商会无以维系商业,保护商情矣”①。漯河于1907年和1915年成立寨内和车站两个商会,1933年后又被划分为寨内和车站两个镇。这一发展态势与其商业随铁路运输发展而不断向车站附近转移直接相关②。 第四,相关法规的制定和实施是市镇管理体制变迁的重要制度支撑与制约因素。在以唐山和石家庄为代表的市镇管理体制变迁模式中,《地方警察厅官制》《各级公安局编制大纲》,各种《商会法》,特别是《市自治制》和《河北省政府直辖公安局组织暂行条例》《修正河北省特种公安局组织章程》等成为最重要的制度支撑;在以秦皇岛为代表的市镇管理体制变迁模式中,各种《商会法》和《河北省政府直辖公安局组织暂行条例》《修正河北省特种公安局组织章程》等成为主要制度支撑;在以漯河为代表的市镇管理体制变迁模式中,《特种公安局组织章程》《商会法》,特别是1930年7月公布的修正《县组织法》中“乡镇均不得超过千户”的规定发挥了支撑和制约作用;在以周村为代表的管理体制变迁模式中,1930年7月公布的修正《县组织法》同样发挥了制约作用。 第五,政治环境的变化对市镇管理体制变迁具有重要的制约作用。典型者如1921～1928年间,唐山和石家庄等依据《市自治制》推行“市自治”,对市镇管理体制变迁有重要意义。但随着南京国民政府的建立和中央政权的更迭,《市自治制》被废止,唐山和石家庄的“市自治”随之宣告终止。又如前述周村镇在1916年吴大洲部占领后由商会建立警察局,1919年张宗昌部进驻后又改设警察所等,也从一个方面体现了政治环境变化对市镇管理体制变迁的影响。 在上述五个方面因素的作用和影响下,华北市镇管理体制在1902～1937年间的变迁过程中,既增添了警政、商会、自治等近代因素,又分化为不同的变迁模式,表现出明显的不统一性和多元化特征,进而对华北市镇发展产生了十分明显的影响。其一,警务机构、商会组织、自治机关等在华北市镇的设立及扩展,加快了市镇管理体制由传统向近代变迁,对市镇发展具有重要意义。其二,警察机构的设立有利于改善社会治安,为市镇工商业发展创造条件,商会的建立有助于推动市镇商业的发展,自治的推行有助于调动广大工商业者参与市镇建设的积极性。其三,在警政、商会以及自治的推行中,也存在一些弊端。除各种机构职权划分不清,各自为政并时常引发侵权外,由于经费缺乏,相关人员时常借机盘剥商民。以警务为例,1928年河北正定县城南二十里铺巡警官黄某,到任没有两个月,已对商民罚款2千元③。1937年前河南信阳各市镇警察“皆因毫无底款,专以罚金充饷,地方视为大蠹”④。这种以罚金充饷的行为无疑会挫伤广大商民的积极性,从而又不利于市镇商业的发展。 总之,华北市镇管理体制在1902～1937年间的变迁,既受到警政、商会、自治等方面的具体制度安排及其实施的制约,又受到国家政治环境变化的影响,并对市镇发展产生明显影响。这从一个方面表明,促进市镇发展,不仅要着眼于社会经济的发展,而且要适时加强制度建设,调整市镇管理体制,并努力创造良好的政治环境。只有实现制度建设、市镇管理体制变迁与市镇发展之间的良性互动,才能实现市镇的可持续发展,也才能更好地实现国家制定的城镇化的发展战略。 __________________________ ①《秦皇岛商务分会总理孙璋禀诉山海关商务总会设立后秦皇岛分会不应裁撤文》(1908年11月10日),天津市档案馆等编:《天津商会档案汇编(1903～1911)》上册,天津人民出版社1989年版,第206页。 ②熊亚平:《铁路与华北乡村社会变迁1880～1937》,第248～249页。 ③河北省正定县地方志编纂委员会:《正定县志》,中国城市出版社1992年版,第561页。 ④陈善同等纂:《重修信阳县志》,台北,成文出版社1968年影印本,第359～360页。 (责任编辑：admin) |