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(二)传统结构面临解体，现代治理格局尚未形成 传统理念对边疆治理实践产生了深刻影响，这种影响首先表现在治理主体结构的单一性。由于边疆治理的核心目标是巩固地方政权、维护国家统一与主权，因此政府自然而然地成为边疆治理的惟一权力主体。中央和地方各级政府承担着执行党的方针政策与国家法律法规、维护边疆稳定与国家安全、促进边疆发展与繁荣的重任。尽管不同时期国家采取了族际主义或区域主义的不同的边疆治理策略[9]，但是不论是族际主义还是区域主义，其本质上都是国家主义的治理结构，即政府一元治理结构。边疆治理的一元主体结构，势必引发人们对于社会资源配置中政府失灵的担忧。治理理论家既看到了社会资源配置中的市场失灵，又看到了社会资源配置中的政府失灵，由此提出治理概念，并主张用治理代替统治。 尽管治理概念版本众多、理论体系复杂，但是仍然可以清晰地看到它的核心要素。例如，在“由谁治理”问题上，治理主张分权化、多中心。所谓分权化，是指国家、中央政府向社会、地方分权，多中心是指政府以及私人部门、社会组织与团体、公民等主体共同参与公共事务治理。在分权化、多中心的公共事务治理格局中，政府与其他组织的共治、社会的自治成为一种常态。正如英国学者斯托克所言，“治理意味着办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威；治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者”[10]。当然，公共事务的多中心的共治格局并非仅仅是多元化治理主体结构，还包括功能与责任划分、主体间关系与互动等。 随着经济社会的发展与政治民主化进程的推进，越来越多的私人部门、民间团体、社会组织与公民参与到边疆治理中来并且在边疆治理中获得了越来越多的话语权。部分边疆省区社会组织蓬勃发展并且积极参与公共事务治理，在边疆治理中发挥了巨大作用。这些地方边疆治理的社会参与路径隐约可见，对“国家主义”的边疆治理构成了有益的补充。但是，一方面，公民社会的发展及其在边疆治理中的积极参与，在一定程度上冲击了边疆治理的传统结构，使得边疆治理一元主体结构面临解体；另一方面，边疆治理中的社会参与依然存在权力来源的合法性不足、作用领域界定与责任划分模糊、主体关系不清与互动不畅等诸多问题，现代化的边疆治理格局尚未形成。 (三)传统体制功能弱化，现代治理能力亟待重塑 从国家与社会的关系视角看，传统边疆治理体制是党领导下的一元治理体制，体现的是国家主义或国家中心的路径。具体而言，政府是在党的领导下代表国家进行边疆治理的惟一主体，在边疆治理中具有某种独占的、至高无上的地位；巩固边疆地方政权、维护边疆安全、实现国家对边疆社会的有效控制是边疆治理的主导目的；贯彻执行党的民族政策、国家法律法规与民族区域自治制度是进行边疆治理的重要手段。国家主义的边疆治理有效地巩固了国家政治统治，维护了边疆稳定与安全。但是，随着边疆形势的变化，传统边疆治理体制的弊端越来越明显，其治理能力也面临着严峻挑战。 在现代社会条件下，传统治理体制已无法满足边疆复杂的、多元化的公共治理诉求。一方面，边疆治理任务目标的多元化、复杂化持续挑战着边疆治理能力。虽然维护国家统一与主权依然是边疆治理的重要政治功能，但是贫困、跨境流动人口、禁毒防艾、减灾救灾、环境治理等公共问题在边疆社会转型过程中变得越来越突出，社会治理成为当代边疆治理的重要内容。由于传统边疆治理体制过分强调边疆治理中的国家主导作用，忽视公民社会建设与社会自主性的培育，因此，在边疆社会治理中势必力不从心。另一方面，地方党组织与政府自身能力建设滞后，也使得传统边疆治理体制的功能在一定程度上被弱化。就地方党组织而言，比较突出的问题包括：政策制定与规划发展能力不强、吸纳和整合地方资源能力不强、党建工作和其他工作整合不足、党组织队伍建设和管理理念与模式跟不上形势发展等问题[11]。就政府而言，角色定位、职能转换、结构与规模调整问题依然没有解决，权力寻租、贪腐现象仍然比较严重，公务员队伍素质整体偏低、依法行政能力不强、公共危机处理能力不足等问题依然普遍存在。 (责任编辑：admin) |