二、经济政策出台的思想背景
    （一）土地制度中的经学因素
    随着儒家经学成为封建政权制定政策、治理国家的理论依据，汉代各种经济政策的出台，也与经学结下了某种不解之缘。
    最早运用经学理论，提出关于土地问题构想的，当推为群儒之首的董仲舒。董仲舒论古说今，揭露了由土地的买卖和兼并引起的社会危机：“古者税民不过什一，其求易共；使民不过三日，其力易足。民财内足以养老尽孝，外足以事上共税，下足以畜妻子极爱，故民说从上。至秦则不然，用商鞅之法，改帝王之制，除井田，民得买卖，富者田连仟伯，贫者无立锥之地。”值得注意的是，董仲舒虽然推崇井田制，将其作为调节贫富、遏止土地兼并的理想方案，但又意识到在现实条件下恢复井田制是不可能的，因而要求有所变通：“古井田法虽难卒行，宜少近古，限民名田，以澹不足，塞并兼之路。”[1]（《食货志》）在这里，除了“限民名田”这一简单原则，董仲舒并未提及限田的最高额度和实际步骤等。然而即使这样，他的限田主张仍是创造性的、开先河的，对后人特别是治经儒者有着重要启示和深刻影响。遗憾的是，汉武帝未能接受这一主张，只是再次重申限制商人占田。
    昭帝之时，著名的盐铁会议召开，恪守儒家经义的文学提出：“理民之道，在于节用尚本，分土井田而已。”[8]（《力耕》），他们试图通过恢复井田制来解决或缓和土地和财富占有不均的尖锐矛盾。尽管他们一味泥于古训旧制，又没有提出具体的政策措施，也未能引起最高统治集团的重视，但在两汉时期，这毕竟是第一次明确主张实现井田理想，平均分配土地。
    昭宣之后土地兼并更加剧烈，社会危机严重，要求解决土地问题的呼声迅速高涨起来。成帝时，丞相匡衡兼并土地及其租赋，一些士大夫即以“《春秋》之义，诸侯不得专地”，上告朝廷，结果匡衡被定为“专地盗土”之罪，免去官职[1]（《匡衡传》）。反对兼并的力量算是取得了一次小小的胜利。
    至哀帝即位，大司马师丹提出：“古之圣王莫不设井田，然后治乃可平。……今累世承平，豪富吏民訾数巨万，而贫弱俞困。盖君子为政，贵因循而重改作。然所以有改者，将以救急也。亦未可详，宜略为限。”哀帝接受这一建议，并令臣下拿出具体的限制办法。丞相孔光与大司空何武一起，参照井田理想，拟定了一个限田、限奴婢的方案，其逾限者一律没收入官。这一方案在一定程度上得到广大劳动群众的拥护，“时田宅、奴婢贾为减贱”[1]（《食货志》）。然而，由于以丁、傅两家外戚为代表的宗室贵族及官僚地主的反对和阻挠，这个方案尚未实行就被搁置起来，对土地兼并稍加干预的设想也化为泡影。
    由剧烈的土地兼并引发的社会危机，不但使地主阶级和农民阶级的矛盾日趋尖锐，而且进一步激化了封建统治阶级的内部矛盾。一批经学之士对汉朝失去了信心，于是开始另寻出路，把王莽看成自己在政治上的代表，将解决社会危机、巩固封建统治的希望寄托在他的身上。就土地问题而言，和以往经学之士对土地兼并根源的理解一样，王莽也是将其归于井田的废置。于是，他取资于各种经学著作记述的井田制，甚至包括纬书中提出的井田理想，实行土地改革，果断地推出了王田制，并效法虞舜故事，下令“敢有非井田圣制，无法惑众者，投诸四裔，以御魑魅”，表示了坚持下去的决心[1]（《王莽传》）。应该指出的是，王莽的王田制确实是针对现实问题提出的，其中不乏进行改革的善良愿望，然而这一方案在当时并没有实现的社会基础。他所借鉴的井田制，是古代宗族国家土地所有制的产物，所以早在战国时期就基本消失了。而土地私有制经过长时期的发展，已经成为封建土地所有制的主导形式，占有土地的不仅有贵族、官僚地主和富商大贾，而且有广大个体小农。王莽试图托古改制，通过土地国有来根本解决土地买卖和兼并问题，显然是行不通的，最终只能走向破产。
    到了东汉时期，治经儒生已不像在西汉那样致力于限田活动，而是和豪强势力、富商大贾打成一片，形成儒宗地主，加入到兼并土地的行列。标榜以柔道治天下的最高统治集团，对土地的买卖和兼并采取了宽容、放纵的态度，从未出台限田等政策，只是在东汉初年搞过度田。度田并不是为了解决土地问题，而是为了掌握全国土地和人口的准确数字，以合理分配赋税、徭役负担，增加政府收入。但是，即使这样的度田，也因为豪强地主的阻挠、反对，没有能很好地进行下去。
    大土地所有制继续发展，豪强地主的庄园经济不断扩大，大批个体小农破产，沦为依附农民，即所谓徒附、宾客和部曲，政府直接控制的土地和剥削对象越来越少。出于对整个统治阶级利益的考虑，东汉晚期，一些清正的经学之士相继提出了改革土地制度的设想，其模式仍不出儒家经典中所述井田制。如仲长统提出：“今欲张太平之纪纲，立至化之基趾，齐民财之丰寡，正风俗之奢俭，非井田实莫由也。”他还提出了更制境界、定科租税、限制占田等具体措施[6]（《仲长统传》）。然而这些构想和以往的井田理想一样，只能是纸上谈兵，根本无法落实。
    （二）重农政策的经学色彩
    我国最早系统地提出重农主张和重本抑末理论的，是战国时期的法家。尤其是在秦国和统一后的秦朝，法家学说居于统治思想地位，因而“上农除末”的重农政策也得到较好推行。入汉以后，法家学说遭到贬斥，儒家经学的势力在悄悄增长，治经儒生也开始直接参与政府的重大决策，他们从最高统治集团的现实利益出发，对整个社会作宏观审视，进而进行一些调整、改造，吸收法家等各个学派的思想主张，包括重农的思想理论。
    最早吸收法家思想，提出重农抑商系统理论的治经儒生是贾谊。他曾上书文帝“殴民而归之农，皆著于本”，文帝“感谊言，始开籍田，躬耕以劝百姓”[1]（《食货志》），并下诏：“农，天下之本。其开籍田，朕亲率耕，以给宗庙粢盛。”[2]（《孝文本纪》）到了武帝时期，董仲舒曾进言：“《春秋》它谷不书，至于麦禾不成则书之，以此见圣人于五谷最重麦与禾也。今关中俗不好种麦，是岁失《春秋》之所重，而损生民之具也。愿陛下幸诏大司农，使关中民益种宿麦，令毋后时。”[1]（《食货志》）他直接从儒家经义出发，阐述了重农的思想理论。此后，重农思想几乎成了儒家经学的专利，连统治者出台各种重农政策时，也往往要称述经义以为依据。如成帝曾下诏：“夫《洪范》八政，以食为首，斯诚家给刑错之本也。先帝劭农，薄其租税，宠其强力，令与孝弟同科。间者民弥惰怠，乡本者少，趋末者众，将何以矫之？方东作时，其令二千石勉劝农桑，出入阡陌，致劳来之。《书》不云乎：‘服田力啬，乃亦有秋。’其勖之哉！”[1]（《成帝纪》）可见，儒家经学已经与刘汉统治者的重农政策发生了密切关联。
    为使重农政策落到实处，刘汉皇朝依据经学理论，对勤于耕作的农民减免赋税，在经济上给以优惠，并采取假民公田等具体措施，吸引无地或少地的农民回归田亩。如章帝曾诏命常山等郡的地方官吏：“《月令》，孟春善相丘陵土地所宜。今肥田尚多，未有垦辟。其悉以赋贫民，给与粮种。务尽地力，勿令游手。”[6]（《章帝纪》）一些出身儒士的清正、明智的地方官吏，也注意依据经学之旨，认真贯彻重农政策。如和帝时黄香为魏郡太守，“郡旧有内外园田，常与人分种，收谷岁数千斛”。黄香指出：“《田令》‘商者不农’，《王制》‘仕者不耕’。伐冰食禄之人，不与百姓争利。”于是他将园田“悉以赋人，课令耕种”[6]（《文苑传》）。这些反映了经学对重农政策的影响。
    由于最高统治者的诏命和劝勉，经学之士的不断呼吁和率先垂范，两汉时期的重农政策得到一定程度的落实，从而加速了农业发展，改善了人民生活，缓和了阶级矛盾，促进了社会稳定，具有明显的积极意义。然而，封建统治阶级与广大农民群众的利益是根本对立的，贵族、官僚们不可能真正为农民着想，为百姓兴利。一些贪官污吏为获取眼前的一己私利，甚至不会顾及整个统治阶级的长远利益，处处竭泽而渔，坑农害农。所以，汉朝的重农政策又难以收到多么好的效果。