(二)安边与化边：共同文化建设之于法律多元的缺失
    清代新疆多元法律的一体化推进，力图实现的当然是巩固政权统治的政治目标，其实质是以稳定为目标指向的边疆多民族地区国家法的建设，但是其主要方式是强化对边疆少数民族地区的刑事司法管辖权与国家法制的统一适用，事实上仍是一种政治的手段。而推进多元法律一体化的有效途径并不仅仅在于操作性的法律适用与司法管辖，其真正有效的方式在于制度背后多元文化的整合，具体说，即国家法建设在边疆多民族地区的推进有赖于以儒家文化为核心的主流文化价值观的确立并以此统合多元法律。
    然而，清朝以少数民族入主中原建立统一政权而形成并表现于各种政策中的“政权合法性焦虑”与“精神紧张性”(43)，使其施政自始至终带有以满、汉为主的各民族之间的畛域之分。基于此种民族狭隘性，清政府并未在新疆地区着力推行儒教文化，即便在汉人居多的乌鲁木齐地区亦如此，少数民族地区更是民族隔离下文化的相互隔阂与族群差异的凸显，汉唐以来的传统的边疆治策“因俗而治”在清代因与民族隔离的结合而由开放、包容走向封闭、排斥。俄国学者H.克洛特科夫在清末调查伊犁、塔城地区锡伯族萨满教情况后指出：“以我之见，锡伯人之所以至今能够保留萨满教的古老习惯和锡伯语的高度纯真，主要是因为从东北西迁来伊犁、塔城之后与其他民族长期处于隔绝状态的原因。”(44)回疆地区则更是伊斯兰教经文教育主导下的具有“坚固组织、虔诚信仰、高度文化”(45)的相对封闭的边疆地区，“当局对之，也只有剥削，没有什么教养”(46)。直至1884年建省后，清政府才开始在新疆尤其是回疆地域逐步设立义塾推行较为系统的礼教文化教育，然而其效果甚微，如清末《新疆乡土志稿》所云“自新疆改设行省，因其教不易其俗。复于各府厅州县创立义学，圣教始行于西域，然其信孔教也，终不如其信回教之笃焉”(47)。即便“世受国恩”之哈密回王亦“并不令其(按：回王所属回众)解读汉书文义，以至圣教儒经不能普及”(48)。作为王朝国家意识形态的儒家文化对回疆基层民众的文化影响力之薄弱可见一斑。
    马曼丽曾基于对西域文化历史上的三次重大变异(49)的分析得出：“政治管辖、军事侵略都无非是一定时期起作用的因素，最根本的要靠经济与文化的坚强维系力……而边疆多元文化是否合理、平等地整合在一国民族文化之内，是否民族或国家的主体文化被变异，甚至完全涵化，这是与民族过程如何发展，国家的统一与分裂息息相关的”(50)。清代在新疆多民族地区的国家法建设，包括立法、司法管辖权的掌握以及国家律例与相关伦理规范的普遍适用等，虽然一定程度上强化了国家法制在边疆多民族地区的统一，但是由于多种因素，建省前清代新疆国家法的推进与建设仅止步于公法领域及制度层面而未能深入触及直接关涉民生的民事领域及最为核心的法律理念与文化心理，法律文化的深层结构的建设并未得到重视，多元法律的一体化构建因此缺乏基于交融而形成的内在的共同文化的支持与维系。这样，虽在统一的主权之下，但缺乏共同文化基础、内部未经充分整合的多元法律所突出的就可能会是地方意识与族群意识并由此削弱国家政权统治。清末新疆巡抚联魁所言“本地土民缠、蒙、布、哈各族素乏国家之思想”(51)，《新疆乡土志稿》载：“(回部)归化以来，垂二百年，犹不知奉正朔，仍以回教纪元之年为岁次”(52)，即便“其奉正朔，唯在衙门局面者衍故事而已”(53)，种种情形均为共同文化建设的缺失作用于政治层面的现实表现。反思之下，时人之论“国民之结合，非第形式上主权之统一也，而贵乎精神上、感情之统一也”(54)，于史于今都不可不谓金石之言。
    (三)守边与治边：军府、行省体制下的边疆社会之统合
    清代治新长期推行军府制，形成以武职官员为主的官员结构和重军事轻文治的政治实践。以军事力量为保障推行边疆的因“俗”治理，是传统治边方略之一，也是新疆多元法律格局形成的原因之一。“新疆自归中国版图，向只有军事设施，少有政事设施”(55)，汉之西域都护府，唐之安西都护府与北庭都护府皆为例证，清因汉唐旧制仍以军府治其地，民政职能于军府衙门监管之下多委地方民族因其旧俗而治。客观而言，军府体制治边有其合理因素，尤其是“建设没有完成，或政治没有清明以前，必须先保有随时可用之足够的武力”(56)，但长远看以羁縻与控制为要旨、以放任而非实际经营为治理特点的军府统治模式虽可急一时之效并无致长治久安之功，倘无经济、政治以及文化建设为内在支持，“任何武力怕不能永保其不会腐败衰落”(57)。究其根本，军府体制是以“抚驭”为要旨的借武力保障的“以本地头目办地方之事”(58)的外在与间接的治理，更准确地说是实现一种以“稳定”为政治诉求的社会控制而非以“建设”为内核的社会治理，边疆的治与不治很大程度上系于中央政权的国力与军事控制力，中央与地方的关系建立在一种主要依靠外在武力维系的脆弱的平衡之上，其必然结果是“强则臣服，弱则寇仇”(59)，而历代新疆经营总无法摆脱征服--羁縻--放弃的历史怪圈以致新疆“世为中原之患”(60)，无疑也与这种长期依恃军事威慑力而疏略民政诸务之实际经理的治边思维与实践不无干系。
    同治大乱后郡县之治取代军府之制，实为“舍去放任政策，进而实际经营”(61)，这无疑是对1884年新疆确立省制的积极评价，同时也昭然可见对军府体制之弊的剀切揭示。(62)纯任军事而不加实力经营的西北边疆治理的传统思维直至清末边患危机逼处才得以完成由“军事统制进而为政治管理”(63)的转变。同治大乱后收复新疆之左宗棠以“修浚河渠、建筑城堡、广兴屯垦、清丈地亩、分设义塾、更定货币”(64)等经济、文化建设为新疆善后最要之数端；清末疆臣联魁言“新疆地处极边，民心之向背动关疆圉之安危”(65)，袁大化语“治理新疆紧要治法有三：大抵以殖民为政策，以实业为急务，人聚地辟，货财充裕，以次及于军政、学务、巡警、审判、选举、自治各要政，不难款集事毕，完善立臻，否则不务根本，专事虚名，不惟于事无补，必致官民俱困。穷则变生，事所恒有，再有趁势收我人心，从而煽惑其间，大局即不堪设想矣!”(66)，此三者均为置身于近代以来形成的地缘政治格局之下，边臣疆吏基于边疆与中原内地唇齿相依、存亡一体的认识而形成的对于新疆治理由武守向文治的新的思考与传统治边思维的转向。
    实践中，行省制的确立产生了诸多积极影响：军府模式治理之下多元权力中心的并存、边疆与中央政权关系的相对疏离及官与民、族群之间的相互隔阂等积弊逐步得以改变，以“民生”为主的经济建设被视为“急务”与“根本”，中央政权对新疆的法律管辖与行政管理得到强化，多元法律的统合因行政管理模式的改弦更张得以推进，新疆与内地在形式上成为更加紧密的一个整体。虽然未及三十年清政权即解体，于彼时新疆建设不无遗憾，然而清末新疆变局中政治治理模式及与之密切相关的法律运行对国家边疆政治与民族国家建设的重大影响却足启今人于边疆问题之反思。