钦定《宪法大纲》颁布于一九〇八年八月，我们只要排一下一九〇〇年以后的国内重大事件，便可知道钦定《宪法大纲》颁布的历史背景了。我们都知道一八九五年甲午中日战争的失败，《马关条约》的签订，中国对日本的丧权辱国，促发了康梁戊戌变法的运动。一八九八年百日维新失败，于是一九〇〇年发生了来自民间对抗列强侵略的义和团运动，结果是八国联军占领了北京，慈禧与光绪皇帝一起逃难到陕西的西安，清政府处于摇摇欲坠的状态，联军占据北京整整一年，这是中国历史上从未有过的奇耻大辱。一九〇一年清政府被迫签订了《辛丑条约》，赔款四亿五千万两白银。这一年我们面临着列强瓜分中国的危险，如何救亡图存这一最为迫切的问题摆在每一个中国人面前。紧接着一九〇四年，在中国领土上爆发了日俄战争，日俄战争的目的是争夺对我国东北地区的控制权，而清政府却无奈地表示中立，听任日俄双方在中国东北屠戮中国人民。对于这场爆发在中国东北地区的日俄战争，当时大部分人认为日本无法抵御疆域辽阔的俄罗斯，结果是日本取得胜利，俄国成为战败国。这在中国士绅中就形成这样一种观念，即认为日本之所以能以小克大战胜俄国，是因为它经历了明治维新，中国要自强也必须走变法的道路，战争胜负的决定因素在于政制的改革，这样立宪运动的起点就建立在这个基础之上。
    迫使清政府考虑政制改革的起因，还有国内的各种因素，一是以孙中山为代表的革命派不断起义反抗的影响，一八九四年十一月，他在檀香山的华侨中成立兴中会，以“驱逐鞑虏，恢复中华，创立合众政府”为其宗旨。一九〇三年以后，在上海的爱国主义知识分子开始建立革命组织，如中国教育会、爱国学社等，最终成立光复会，在湖南则有黄兴、陈天华等人组织的华兴会。一九〇五年七月，孙中山到日本，各个地区的革命团体联合起来成立同盟会，以“驱逐鞑虏，恢复中华，创立民国，平均地权”为其政治纲领。海内外青年知识分子中革命势力的兴起，对清政府而言也是一种威胁和压力，特别是革命党人在内地发起的各次起义活动，对清廷的统治产生直接的威胁。如一九〇六年湖南萍、浏、醴起义，一九〇七年广西的惠州起义，光复会徐锡麟在安庆组织的安庆起义，广西镇南关起义等，正是这些风起云涌的群众斗争，促使清政府思考如何改革政制，避免被革命党推翻的命运。另一个变化是在统治集团的上层，地方上的督抚大臣和上层知识分子在直接面对种种险象和危局时，也不得不考虑如何救亡图存的问题。一九〇六年上海成立了宪政研究会，以马相伯为总干事，其成员有张謇、郑孝胥、汤寿潜等，以《宪政杂志》为其舆论阵地，梁启超在一九〇七年发起建立政闻社，杨度在日本办宪政讲习会。这是清代上层知识分子企图借宪政来达到自救的运动，这些人的活动也必然影响到那些地方上的督抚大臣，如当时的张之洞、袁世凯都受到这方面的影响。一九〇五年张謇与袁世凯有过一段对话，袁世凯的幕僚张一麐回忆张謇对袁世凯“力言各国潮流均趋重宪政”，“吾国若不改革，恐无以自列于国际地位，且满汉之见，深入人心，若实行内阁制度，皇室退处于无权，可消隐患。”当时袁世凯未为所动，次日，又召张謇入见，“嘱将预备立宪各款作说帖以进。”张謇这份说帖，就是后来北洋诸大臣奏请预备立宪的奏稿，实即张謇所拟，未易一字。在此之前，清政府高级官吏中已有驻法大使孙宝琦改革政体的奏文，两江总督周馥、湖广总督张之洞议请立宪之奏疏，两广总督岑春煊更是两次奏请立宪。正是在这个背景下，慈禧太后抱着半信半疑的态度，决定派人出国考察何谓宪政。请注意这件事是慈禧太后决定的，那时光绪被软禁在赢台，故此事与光绪无关。于是在光绪三十一年六月十四日（公元一九〇五年七月十六日）下诏派五大臣出洋，同时设立政治考察馆。一年之后，五大臣考察归来，连折敷陈各国宪法，认为必须立宪。这取得了慈禧的认可，她认为“只要办妥，深宫初无成见”。这里有一点可以肯定，清末的宪政是从外面被动地移植过来的。那时光绪还处于软禁状态，清末的立宪新政与光绪皇帝风马牛不相及，怎么能说继承光绪皇帝、宣统皇帝的未竟事业呢？次年七月下达仿行宪政诏，光绪三十三年（公元一九〇七年）七月，改政治考察馆为宪政编查馆，由其具体负责起草宪法大纲的工作。光绪三十四年，也就是一九〇八年的六月，由宪政编查馆及资政院会奏，确定各省咨议局的章程及咨议局选举的办法，根据慈禧的懿旨，在八月颁布《宪法大纲》，确定九年之后召开国会，并颁布逐年具体筹备的事宜。这一年也就是九年计划第一年的事宜，包括各省督抚筹备咨议局，颁布城镇乡的地方自治章程，同时还颁布了调查户口的章程，清理财政的章程。从这个颁布钦定《宪法大纲》的历史过程，可以知道它是清廷国势日蹙，在外患和内忧的逼迫下，为了自救而被动地不得不采取的措施。
    那么清廷是否真有诚意来实施这个《宪法大纲》呢？
    我们知道《宪法大纲》颁布后一个多月，慈禧太后与光绪皇帝相继去世，而且光绪皇帝早于慈禧一天去世，现在通过检验证明光绪是被砒霜毒死的。为什么慈禧要在她去世前一天把光绪毒死呢？因为这份《宪法大纲》是把权力集中在君王手上，慈禧及后党们怎么能让光绪在她死后为戊戌变法翻案呢？怎么能让流亡海外的康、梁这些帝党重返朝堂呢？从这一点上也足见慈禧及其党羽没有真正实施宪政的决心和愿望。九年筹备事宜的规划，实际上是清廷拖延立宪时间的一种手段。慈禧与光绪帝去世以后，清廷立溥仪为帝，由其父即光绪之弟载沣为摄政王。那时的宣统皇帝还是未成年的幼童，是隆裕太后抱在手上即位的，他对宪政又能知道什么呢？要后人来继承宣统皇帝的未竟事业，不觉得可笑吗？那时清廷实际执掌国家权力的是摄政王载沣。
    宣统元年二月，清廷宣示朝廷一定实行预备立宪维新图强之宗旨。这一年各省的咨议局陆续成立，按照《宪法大纲》的规划，要九年后才能召开国会。从宣统二年起各省咨议局以请迅速召开国会为中心开展了请愿运动。一九〇九年的十二月三十日，以张謇为首，十六省的五十一位代表在上海召集会议，通过了请愿书的文本，于一九一〇年一月十六日赴京，向都察院呈请愿书。从速召开国会的理由，是有了国会，“政府有催促之机，庶政始有更张之本。”在财政上，有了国会，人民能与闻政治，外交得以公开，人民能在财政上增加支持，以纾国难。这次立宪派的请愿活动还是得到部分地方督抚和驻外使节的支持，第一次请愿，摄政王载沣表面上肯定代表们爱国热情，但仍认为民智程度不一，担心速开国会，反致纠扰不安，故加以拒绝。同年六月，立宪派又发动了第二次请愿，请愿书的言词更加激烈，表示若一日不开国会，法律必无效力。清廷仍然拒绝请愿者的要求，坚持“九年预备完全，再行降旨定期召集议院”。于是请愿代表团预定在宣统三年（公元一九一一年）二月，进行第三次请愿，张謇建议在宣统二年宣政院开会时陈情。这次请愿团电告各省，“谓抵死请愿，无论如何危险，皆所不计。”清廷在各方面迫促之下，缩减预备立宪年限为六年，预定宣统五年召集国会，同时下令解散请愿团体，不许续请。大家还是不满意这个结果，是否能即时召开国会成为请愿团与清廷之间的矛盾焦点，而由各省咨议局代表组成的请愿团背后有各省督抚的支持，这实际上是一个权力再分配的问题，请愿团代表的是各地在咨议局成立过程中兴起的士绅及官僚资产阶级，是他们对争取自身权利的觉醒。张謇就是这样一个代表人物，他既是一个实业家，又是一个官僚政客。清廷则是代表皇室至高无上的权力。三次请愿说明清廷对立宪运动召集国会议事基本是抱一个拖延的态度，皇室并不甘心让出自己至高无上的国家权力。所以从三次宪政请愿运动失败，究竟说明了什么问题，这一点应该是很清楚了。清末新政的宪政运动的失败，难道真是被辛亥革命所打破的吗？显然不是，它的失败，有其内在无法克服的原因。