民国初年的政党组成状况，在参议院无非是两大派，以同盟会为代表的激进派，以原立宪派为代表所组成的各党为保守派，但两派之间的阵线并不清晰，当时由于各派势力不断反复重组，所以那些头面人物跨党的很多，有的出于本人的意愿，有的不过是被一些政党派别拉去装点门面而已。如伍廷芳、黄兴有十一党籍，黎元洪、陈建章有九党籍，熊希龄、赵秉钧有八党籍。后来那个曾任国务总理的赵秉钧说过：“我本不晓得什么叫党的，不过有许多人来劝我进党，统一党送什么党证来，共和党也送什么党证来，同盟会也送得来。”可见那时政党活动混乱的状况。赵秉钧原来就是袁世凯的心腹，其实赵秉钧心里只认一个主子，那就是袁世凯，什么党不党的问题，在他心目中，只不过是参议院里玩的政治游戏而已。
    临时参议院到了北京以后，在参议院的党派组成上，激进派的同盟会自然成了第一大党，由唐绍仪组阁，他参加同盟会，形式上也就成了政党内阁。同盟会本来是一个秘密的革命组织，辛亥革命以后，其本部由东京迁至上海，孙中山是同盟会的总理，任临时大总统时，由汪精卫担任总理。孙中山辞去临时大总统后，仍由孙中山为总理，由黄兴和黎元洪担任协理，由汪精卫任主任干事，理财部是居正当主任干事，政事部是宋教仁当主任干事。孙中山卸任临时大总统以后，热衷于国家的铁路建设，撰写《建国大纲》，那时表示自己“不厕身政界，专求在社会上作成一种事业”。一九一二年八月二十四日，孙中山向袁世凯表示，“十年之内，大总统非公莫属。”并且说：“孙中山十年之内负责造二十万里铁路，大总统练兵百万，必能使中国富强起来。”袁世凯微笑地说：“办铁路事，君自有把握，若练精兵百万，恐非易易耳。”于是袁世凯委孙中山全权筹划全国铁路，组织铁路总公司，每月给孙中山三万高薪，而且孙中山与黄兴都主动劝袁世凯加入国民党，被袁世凯所婉拒。从孙袁之间的交往，可以知道孙中山对袁世凯的本质缺乏认识，对即将面临的政治危机毫无思想准备。那时汪精卫出国考察，同盟会的政事都由宋教仁操办。宋教仁清末流亡日本，在早稻田大学攻读政法，醉心于西方的议会制度，认为只要把西方的议会制度和政党内阁搬到中国来，中国的政治就会走向正轨了。他认为这是国家在政治体制上最理想的设计，所以他努力要把同盟会、后来重组的国民党发展成为第一大党，争取在国会选举中取得多数席位，然后真正实现责任内阁。要实现权责能三位一体的责任内阁，必须有强大的政党作为后盾，所以民国初期激进派中最活跃的政治家，反而不是孙中山和黄兴，而是从事党务活动的宋教仁。他接替汪精卫担任同盟会总务部主任干事后，与那些小的党团，若统一共和党、国民共进会、国民公党、共和实进会等党团组织合并成立国民党，出任代理理事长，到处拉人入党。孙中山与黄兴想拉袁世凯参加国民党便是在这个背景下产生的一种怪现象，他们一点也认识不到决定这些政治游戏命运的是袁世凯直接掌握的军警实力。选举和松散的党派组织不可能形成政党活动强大的实力后盾，民众参预政治活动的积极性，没有他们想象的那么高，表面上的轰轰烈烈，掩盖了中国议会道路极端虚弱的本质属性。
    在国民党成为参议院第一大党的过程中，原来保守的立宪派也在努力合并小党，以便在参议院形成能够与国民党抗衡的第二大党。江浙地区原来光复会的章太炎和立宪派张謇在民国初年发起成立统一党，以章太炎、张謇、程德全、熊希龄为理事，以黎元洪为中心的民社。国民协近会、国民公会合并改组为共和党，这二个党派一度在参议院中的势力和影响几乎与同盟会并驾齐驱。此外还有共和统一会、国民共进会联合在南京成立统一共和党，以蔡锷、王芝祥、孙毓筠为总务干事在参议院成为第三大党，占有二十议席。梁启超也在幕后设法操纵把小党合并成大党，经过一阵凑合，国民协会、共和统一党、共和促进会、共和建设讨论会、国民新政社这些小党合并为民主党，以第三党自居。民国初年那么多林林总总的党团，经过不断的分化组合，这样在参议院便形成国民、共和、民主三大党鼎立的局面。这样组成的政党，缺乏明确的政治纲领和严密的组织纪律，跨党的人很多，这样组合起来的政党，由于缺乏足够的群众基础，很难形成强大的政治力量，一旦遇到重大的斗争，在军警的压力和冲击下，便会顷刻瓦解。袁世凯让他们充分表演以后，当群众厌倦了议会政党中的政治游戏时，也就是他从根本上收拾政党政治，恢复帝制的时刻。
    八、走马灯似的三次内阁改组
    民国初年除了在参议院有热闹的政党游戏之外，还有一个走马灯似的政党内阁的问题。《临时约法》规定：“临时大总统任命文武职员及外交大使、公使，须得参议院同意。”那就是内阁的任命必须是总统与参议院双方协调的结果，而总统重大人事任命又需内阁附署，才能生效。北京临时参议院时期，先后有唐绍仪内阁、陆徵祥内阁、赵秉钧内阁走马灯似的更换组阁。唐绍仪是袁世凯北洋系的心腹，是袁世凯一手提拔培养起来的，所以袁派他作为代表与南方代表伍廷芳谈判南北和议的问题。他组成的内阁是混合内阁，参加同盟会，使其内阁多少具有政党内阁的色彩，尽管兵权、财权、外交权都在北洋系手中，而在唐绍仪内阁中还有四名同盟会的代表。迫使唐绍仪辞职的原因主要有二条，一条是财政预算上的问题得不到参议院的支持，另一条是原来的直隶总督王芝祥，虽然不是同盟会的成员，是统一共和党的人，但与同盟会在思想观念上比较接近。卧榻之下，岂容他人酣睡，袁世凯反对王芝祥任直隶总督，未经唐绍仪附署便发出任命冯国璋为直隶总督的委任状，把王芝祥调往南方。这当然侵犯了唐绍仪的行政权力，为此唐绍仪出走天津，唐内阁倒台。
    一九一二年六月二十九日，袁世凯任命前外交总长陆徵祥为总理，当时共和党表示支持，同盟会也不反对，故陆徵祥总理的职务，在参议院表决时，有七十四票同意其出任总理，并着手组织内阁。但是陆徵祥在参议院发表施政演说时，一口吴语，讲得猥琐支离，引起议员们的广泛不满，他提出六个内阁成员，周自齐、章宗祥、孙毓筠、王人文、胡惟德、沈秉堃，在参议院投票表决时，没有一个人能超过半数四十九票，结果内阁被参议院推翻了。议员倒阁是成功了，但六总长被否决的消息传出后，舆论一片哗然，参议院在民众心目中的地位一落千丈，参议院反而成为被民众责问的对象。舆论认为议员受委托而不尽职，不能听任议员专制之恶习，甚至如同盟会的《民立报》也对此次倒阁抱批评的态度，袁世凯也通过这次倒阁事件取得了舆论优势，各地的地方实力派纷纷表示支持袁世凯设法压服参议院。袁世凯表示此次提出阁员，能胜任阁员的人还有很多，参议院再不通过，政府可以再提。同时袁世凯还约见参议员进行疏通，软硬兼施。没有院外群众和社会舆论支持的参议院只能屈服于袁世凯的压力之下，七月二十六日参议院再次投票时，换了一些人，陆徵祥内阁总算顺利通过。这件事说明纸面上法律条文，如果没有相应的实力作后盾的话，它不可能给参议院带来任何力量，他们不得不屈服于来自地方实力派和社会舆论的压力，加上袁世凯以北洋陆军作为后盾，他们对袁世凯无可奈何，这就是这个时期议会道路最为悲哀的地方。西方的那套议会政治，到了中国只能中看不中用。陆徵祥内阁就职时，发生了张振武案。张振武是武昌起义的元勋，与黎元洪之间存在矛盾。张振武到达北京时，黎元洪致电袁世凯请求逮捕张振武和方维，张、方二人遭逮捕后被秘密杀害。此事本与陆徵祥无关，但在连带责任声中，陆徵祥宣布辞职，八月二十日，由赵秉钧代理总理。参议院责问袁世凯，而孙中山主张以大局为重，应该继续信任袁世凯，履约与袁世凯面谈，帮助袁世凯度过了这次信任危机。黄兴劝赵秉钧加入国民党，国民党支持赵秉钧组阁。九月二十五日，赵秉钧出任总理，名义上出现了所谓国民党内阁。同时赵秉钧又是袁世凯的心腹，所以也能得到共和党的支持，参议院与内阁之间暂时出现了比较融洽的关系。
    值得注意的是这三次内阁改组名义上是同盟会或者国民党的内阁，实际上内阁总理都是袁世凯的人，内阁大臣掌握军政实权的也都是袁的人，这是袁世凯能够容忍在参议院玩组阁游戏的根本原因。到了一九一三年，面临着国会大选，接下来尖锐的矛盾和冲突都是围绕国会的选举展开的。为什么会有更尖锐的矛盾爆发呢？因为国会选举结果，如果一党独大，势必出现以执政党为主的责任内阁，那袁世凯大总统的权力势必被架空，这是袁世凯无法容忍的。另一方面当时参议院是根据《临时约法》由各省推选产生的临时机构，所以他这个大总统的位置也是临时的，大总统要由临时转为正式，必须经过国会选举产生。所以袁世凯要巩固自己总统的地位，离不开国会的大选。