贫困问题对任何文明社会都是最核心的问题之一，人类社会发展史从一定意义上说也 是与贫困斗争的历史。英国经济史学者陶内称：“如何对待不幸的社会成员是揭示社会 本质特征的试金石”（注：R.H.Tawney,Religion and the Rise of Capitalism.New York,1947,p.222.）。英国著名评论家约翰逊认为：“能否为下层--特别是贫民提供 有效帮助是检验和区别一个民族文明程度的真正标志”（注：J.Boswell,The Life of Samuel Johnson.LL.D.,Chicago,1952,p.182.）。著名学者保莱认为：“检验一个国家 进步的最好方法就是看其贫困人口的数量”（注：A.L.Bowley,The Nature and Purposeof the Measurement of Social Phenomena.London,1923,p.214.）。何为贫困？虽然历 史学家、经济学家和社会学家都在关注贫困问题，但就其概念如何界定仍未达成共识（ 注：N.Gash,The Long Debate on Poverty,1974,pp.11-12.）。贫困是一个比较复杂的 问题，不仅有物质贫困和精神贫困问题，还有相对贫困和绝对贫困问题等。各国各时期 发展状况不同贫困标准亦不相同，尤其是就相对贫困而言没有统一的标准。各国在不同 时期根据本国或其中某个地区的实际情况确定其贫困标准，而这种标准亦会随生活水平 之提高而变化。任何国家无论发展中国家还是发达国家在其发展过程中都会遇到失业与 贫困问题。如何对待贫困问题对任何一个民族都会产生重大而广泛的影响。为此人们普 遍关注前人如何解决此问题，并取得何种成果。而这种关注随着人类文明程度的提高会 愈来愈大。英国是近代世界历史上最先发展起来的国家，也是最早出现近代流民问题并 为此而制定法令的国家。1601年颁布的伊丽莎白济贫法，长期指导和规范着英国的济贫 工作。17世纪和18世纪英国经济发生了巨大变化，但贫困问题仍然是困扰英国政府的一 件大事。英国政府针对贫困问题采取了一系列救济措施，帮助失业和贫困的家庭再就业 ，同时以教区为主的救济管理体制也暴露出一些问题。其历史经验和教训值得其他国家 学习和借鉴。有关此论题国外学者研究得比较多，但专门研究这一时期贫困问题及对策 的学者并不多。多数学者从政治学的角度，或从司法或社会思潮等角度来探讨，而对济 贫管理及经验教训的研究略显不足。而中国目前的研究还处在起步阶段，成熟的成果寥 寥。为了了解和认识这段历史，本文拟就17世纪和18世纪英国政府如何扶危济困等问题 略陈己见。
    一济贫税及其征收
    英国自1572年开始实施强制征收济贫税以来，济贫资金中有相当一部分来源于济贫税 。特别是1601年伊丽莎白济贫法颁布以后，在百余年的时间里（除内战期间部分受到破 坏外）济贫税的征收作为一项制度始终坚持执行。济贫资金在济贫工作中发挥着十分重 要的作用。它不仅扶危济困，解决民计民生问题，同时也能反映出一个国家的贫困状况 ，体现出国家对贫困问题的态度及综合国力。通过对济贫税的研究，可以使我们从一个 侧面对英国这一时期的贫困状况有初步的了解和认识。
    1.对济贫税的估计
    17世纪下半叶，英国的济贫工作基本由教区负责。每个教区都有自己的税率，没有统 一的标准，惟一可以参考的资料是教区账簿。但是，这一时期账簿大量丢失，仅有的这 类资料缺乏连续性。因此，当时人的记录甚至猜测都是重要的参考资料。
    17世纪末人们对济贫税数量的说法不一。德文南特博士在《论战争供给的手段与方法 》一文中估计：查理二世统治末期（17世纪70年代）威尔士的济贫税是0.33万镑，据此推 算出全国的济贫税约为66.5万镑。另外，他还考察了各郡济贫税的情况，“贝德福德郡 6 911镑，伯克郡9 800镑，白金汉郡14 800镑，剑桥郡和爱里9 128镑。最少的是威斯 特莫兰1 890镑，最多的是伦敦和威斯敏斯特56 380镑……”（注：C.Davvenant,An Essay upon Ways and Means of Supplying the War.London,1695,p.79;D.Marshall,The English Poor in the Eighteenth Century.London,1926,pp.75,75-76.）此外， 还有一份被英国学者们普遍采用的资料，它是由英国一位评论家格里高利·金在17世纪 90年代根据地产税对1688年家庭收入情况所作的统计。当时全国有84.9万个家庭属于“ 减少国家财富的”“流民、乞丐等”共282.5万人，人均年收入3镑3先令，人均年支出3 镑7先令6便士，每人年救济费4先令6便士，总计约62.2万镑（注：G.King,Political Conclusions.London,1696,p.48;J.F.C.Harrison,The Common People of Great Britain.Bloomington,1985,pp.114-115;Peter Laslett,The World We Have Lost.London,1965,pp.32-33;C.J.Ribton Turner,A History of Vagrants and Vagrancy and Beggars and Begging.London,1887,p.177.）。从以上资料我们可以推断当时人均 最低生活支出应该是4镑左右。但由于各地区生活水平不一，差异性很大，这只是一个 推断。另一位作者估计济贫税为84万镑（注：H.J.Wikings,The Poor Book of Westburyon Trym.Bristol.,1910,p.70.）。以上是学者们对英国济贫税的估计。这些数字比较 接近，虽然具体数据有一些出入，由于年份和统计方法不同，统计数据来源不同，结论 上有一些差异也是可以理解的，应该比较可信，17世纪末全国每年的济贫税约65万镑到 70万镑之间应比较接近真实情况。
    许多教区反映济贫税比过去明显增加，贫困状况却未见好转。以圣马丁教区为例，164 0年济贫税为500镑，1661年约为700镑，1671年为1 200镑，1680年2 500镑，1691年2 0 00镑，1702年为2 800镑，1711年为3 500镑，1721年为4 000镑。从1671年到1680年不 到十年的时间里济贫税增加了一倍多（注：T.Hitchcock（ed.），Chronicling Povertry.London,1997,p.25.）。从1679年到1691年克来迪顿济贫税增加50%（注：P.Slack,Poverty and Policy in Tudor and Stuart England.Longman,1988,pp.180-182.）。 格鲁斯特的圣菲利普和圣贾克珀教区1723年的济贫税是446镑，1728年和1729年均是812 镑（注：House of Commons Journals,vol.21,p.684;D.Marshall,The English Poor,pp .258-259.）。五年之内翻了一番。虽然各地的数额有差异，但有一点是一致的，税收 总的趋势是不断增加（注：R.Hains,Proposals for Building in Every County a Working Alms House,1678,p.1;D.Marshall,The English Poor,p.74.）。1760年诺福克 郡的季节法庭大法官和治安法官在呈给下院的请愿书中称：“供养贫民的负担太重，人 们已无力承担。这是法律不完善所致，需要为贫民提供更有效的方法。这样老人和无劳 动能力者才能生活得更好，要让好逸恶劳者为国家服务，恳请议会进一步考虑对策。” 1776年这种不断增加的负担得到官方的确认。当时下院委员会在研究济贫法和安置流民 问题的报告中称：“委员会认为所征济贫税过重，如果没有新的措施将增加公众的负担 。”这说明诺福克地方政府反映的问题并非空穴来风，而是各地普遍存在的问题，自然 引起议会的重视。当代著名学者斯莱克教授曾谈到17世纪和18世纪早期一个重要的现象 是“社会福利增长”（注：P.Slack,Poverty and Policy in Tudor and Stuart England,p.182.）。不仅是城镇济贫费用明显增加，17世纪中叶以后农村的济贫费也明 显增加（注：T.Hitchcock（ed.），Chronicling Povertry,p.19.）。这种增加的趋势在各 教区的账目中也能看到。虽然各地增加的幅度并不相同，但多数教区是跳跃式增长。比 如1750年虽然比1700年增加很多，然而1725年可能比1727年还要高。例如：威斯特伯里 1668年及此前数年济贫税税率一直保持在每镑2便士（注：“镑”是英国基本货币单位， 始用于775年盎格鲁-撒克逊时期。自诺曼征服后1英镑 = 20先令 = 240便士。1971年 改为10进制，1英镑 = 10先令 = 100便士。）。然而1671年增加到3.5便士。此后没有低 过3便士，1681年忽然涨到9便士（注：H.J.Wilkings,The Poor Book of Westbury on Trym,pp.70,87,156.）。莱坡沃斯1690年税率是每镑1.5便士，到1697年涨到4.5便士，1 700年猛涨到10便士，随后两年又回落到4.5便士，到1703年再次涨到9便士（注：R.Hudson,A Warwickshire Parish.Lapworth,1904,p.204.）。其他地方也有类似的情况（ 注：F.W.Bull,A History of Kettering.Northampton,1891,p.59.）。虽然从长时段来 看，其中有涨有跌，但大趋势是上涨。17世纪末到1782年之间，全国各教区济贫税增加 了1-2倍（注：H.Peet,The Liverpool Vestry Book.Liverpool,1912,pp.48,86.）。济 贫税骤升必然导致人们强烈不满。第一次骤升可能与复辟后经济困难有关。第二次骤升 大约出现在1760年至1782年间，多数教区出现在70年代，这主要是在工业革命进程中， 机器的运用代替了原来部分手工劳动，致使一部分人失业，生活越来越困难，贫困人数 增加，另外加上收成不好所致。例如：赫顿雷吉斯1771年济贫税从188镑涨到1782年的3 23镑。在海沃尔顿1772年只有8镑，10年后达到65镑。在赫克雷1760年从33镑涨到1782 年133镑。而在里斯特从1776年的735镑涨到1782年的926镑（注：Sir,F.Eden,The Stateof the Poor,vol.ll,1797,pp.5,41,221,387;D.Marshall,The English Poor,p.79.） 。从以上资料我们可以看出济贫税上涨有人均税率增加，也有税额总量的上涨。前者的 上涨说明贫困问题严重化，人均负担加重；而后者的上涨有两层含义，一方面是贫困问 题严重，另一方面也说明纳税人数增加，国家财富总量增加。这一时期英国这两种情况 均存在。概括地说造成济贫税上涨的原因主要有以下四点：第一，18世纪人口增长明显 。1750年人口总数“可能达到580万，比20年前多了50万。到1770年达到了640万，而到 1790年则将近880万。”（注：摩根：《牛津英国通史》（中译本），商务印书馆，1993年 ，第398页。）第二，贫困问题严重，贫富分化加剧。虽然纳税人数增加，使税额总量增 加（注：T.Hitchcock（ed.），Chronicling Povertry,p.23.），需要救济的人数也在增加 。有证据表明征收力度加大，加重了纳税人的负担。第三，随着经济的发展，人们的生 活水平提高，部分地区救济力度加大，救济金增加。第四，济贫税管理使用不当，虽然 济贫税总量增加，但实际解决问题的效果并不显著。济贫税增加不仅成为人们的负担， 而且带来一些不利的影响：其一是导致纳税人特别是中低收入家庭的人痛恨贫民和流民 ，他们认为是贫民和流民给他们原本还过得去的生活增加了负担（注：D.F.Fraser（ed.） ,The New Poor Law in the Nineteenth Century,1976,p.11;N.Gash,The Long Debateon Poverty,p.xxi.）。其二是越来越多的钱集中在少数济贫官手中，为滥用资金提供 了条件。其三是不断增加的济贫税并不能从根本上解决贫困和流浪问题，反而容易使少 数人产生依赖心理，更多地依靠教区救济，而不去努力寻找就业机会。其四是导致教区 救济缺乏真正的人文关怀，甚至为了减少本教区的负担而采取一些非人道的措施。凡此 种种也是导致1834年济贫体制改革的重要原因。