三英国济贫管理体制中存在的问题
    17世纪和18世纪正值英国工业革命方兴未艾蓬勃发展的时期，经济的迅速发展给原有 的社会结构以极大的冲击。旧的管理体制和方法日益显示出其不适应的迹象，在济贫工 作中也出现了一些早期没有的问题。
    1.对教区济贫官的权力缺乏监督
    根据伊丽莎白济贫法（1601年），英国济贫事务主要由教会执事和济贫官负责，济贫官 由两名以上治安法官在合法居民中任命，17世纪末和18世纪初任命的程序基本上与16世 纪相同，由教区委员会来决定下一年的济贫官候选人名单并送交治安法官批准。治安法 官往往会任命名单中的前两名。这样事实上济贫官完全由教区决定。一般采用轮换制。 治安法官基本不干涉已经任命的济贫官。法令规定济贫官任期结束后四天内应向治安法 官提交账簿，包括所有收支以及剩余财物的账目。后来规定原则上如果济贫官对其账目 发誓，可不必详细记录，另外征税前由治安法官签字的规定因为另一条规定（即使税收 很不合理治安法官亦无权拒绝签字或改变税额）而变得毫无意义。原则上教区委员会负 责审查，实际真正审查的很少。治安法官也只有签字权。很明显政府对济贫官在评估、 征税和使用资金方面缺乏有效的监督机制。财政上的灵活控制权使他们在济贫的其他方 面也有较大的自由。济贫官既负责评估和征收济贫税，也负责具体操作，这种既管钱又 花钱的双重职能使他们手中的权力不断扩大。
    2.济贫官制度本身存在缺陷
    该时期尤其是18世纪下半叶，人们对教区官员普遍不满，认为他们为官不诚实，工作 效率低。法律上有许多漏洞可钻。多数济贫官无薪酬，一年更换一次。在一个追求利益 的年代，当多数人的生活主要靠个人经济条件支持时，完全靠道德进行管理不可能长期 有效，圣人毕竟极少。济贫官多数是农民或店主，他们自己每天都要为生计奔忙，不可 能花太多时间在教区事务上。政府工作对他们来说多数是应付差事，很少人会考虑如何 将工作做得更好，即使个别人有新的创意和办法，下一任济贫官未必继续使用。况且当 时的济贫官多数不能胜任，很多人没有文化。在有机会有条件的情况下，他们没有理由 拒绝使自己受益。当然并不是说所有的济贫官和教会执事都是腐败分子或骗子，至少制 度本身的缺陷给腐败提供了机会。
    制度上的缺陷导致账目管理不清。济贫官管理资金，在经济上没有压力，体制上缺乏 管理和监督，必然导致济贫官对资金和账目处理采取随便的态度。有些账目的真实性值 得怀疑。很多账目都是记录在零乱的纸片上，条目不全，无法查证（注：Sir.F.Eden,Th e State of the Poor,1797,vol.Ⅲ，p.74.）。有些账目像废物一样或丢失或毁坏，没有 人重视保存账目。有的地区济贫官的账目档案丢失，几年前的账目也不全，每年只有一 个支出总数，完全是一笔糊涂账。这种状况一直持续到1797年。可以说账目是漏洞百出 。特别是城镇中贫民的人数比农村多，为官员们中饱私囊提供了更多的机会。在伦敦需 要救济的已经不仅仅是几个贫困家庭、寡妇或私生子的问题，每周都有上百名贫民需要 救济。这样，大笔的济贫资金为腐败提供了机会。城镇的济贫官主要从店主中选拔，他 们中的一些人通过合同欺骗或转移等手段将一部分资金占为己有。有些腐败是通过济贫 委员会实现的。委员会有权决定如何处理合同或给贫民发放救济金。这样教区委员会成 员也有机会用济贫税中饱私囊。具体的途径主要有以下几种。
    （1）假公济私。通过合同佣金或者以高价将他们自己的产品提供给贫民，从中渔利。17 14年一个专门委员会曾对St.Martin's-in the-Fields的教区济贫税管理进行调查。选 择这个教区的原因是因为它过去腐败现象最少，是个模范教区。调查委员会的报告上写 到：“账目中反映的所购物品无论质量还是数量都是最差的，花费却最高。因为提供粮 食或工作的人多数曾经是教会执事或济贫官。”（注：The House of Commons Journals ,vol.18,p.392;The English Poor,p.61.）没有问题的教区尚且如此，其他教区的情况 可以想见。
    （2）做假账。利用临时救济款管理不严，在账目上钻空子。每周发放的临时济贫款很难 查清。按法律规定那些需要临时救济的贫民如果不是本教区的居民，无权接受救济。但 是所有城镇，特别是伦敦地区外来找工作的人很多，而工作不一定总能找到，短时期内 他们可能还没有获得定居权，同时由于生病，或遭遇其他不幸等原因陷入贫困，特别是 外国贫困移民（原则上教区不救济这些人），遣返他们回乡会引起争议和扯皮，不如救济 更省事更容易。所以救济那些临时需要救济的人成为惯例。由于是临时救济有很大的随 机性和不固定性，是否真正救济以及救济数额多少很难调查。在一个调查委员会的报告 中指出：登记簿上有许多接受救济的人的名字重复出现多次，很难辨明何人是真，何人 是假。临时救济费逐年增加。1713年到1714年临时救济费比对固定贫民的救济费高近1/ 3。委员会认为“需要救济的人太多，一些小项目以临时的名义也混在里面，使数目更 大。”委员会还调查了一位教区负责分发临时救济款的牧师，发现疑点更多，“三年里他从教区济贫资金中支付的钱……总计超过832镑”（注：D.Marshall,The English Poor,p.62.），而且没有详细账目，他说有法官的批准，却无法向委员会展示任何有力 的证据。对牧师的处理意见是“像他这样一个人管理教区这么大笔资金时，应加强管理 和监督。”这说明当时人们已经认识到管理和监督是济贫工作顺利有效进行的保障，但 只是提出应加强监督的建议，而没有提出如何实施监督具体可行的办法。通过调查发现 一些被认为没有问题的账目仍有许多疑点。而临时救济款很难核查。因为它是由一两个 人发放，很难说是否真的发放出去。一般的账目记录模糊，接受救济的对象不清楚。例 如：“1709年5月5日发给一名妇女2先令，19日给一个需要的人1先令6便士，22日发给 一个需要救济的人2先令，8月19日发给一个贫民6便士、另一个人1便士，1月27日给一 个贫困家庭4先令等。”（注：An Historical Account of the Vestry of St.Dunstan' s in the West,1714,pp.17-19.）这样的例子非常多。为此，米德塞克斯的法官曾规定 为避免麻烦，将来发放临时救济款、养老金时要登记受益人的名字。这是为了防止腐败 采取的一项措施。不仅教区腐败导致临时救济费增加，由于登记账目方面的漏洞，贫民 本身也可以钻空子重复领取救济金。账目不清是一个普遍现象。不仅是临时救济费，其 他方面的账目也不清楚。多数教区是一笔糊涂账。这也从一个侧面验证了济贫税逐年增 加，而贫困问题却未见好转的事实。