（二）为贫民提供就业机会
    英国从都铎王朝开始就致力于为失业者提供就业机会，并把它作为法律来执行。1601 年法令的一个重要目的就是为大量失业流浪的人提供就业机会以减少贫困人口流浪，最 终达到稳定社会的目的。它的理想是让所有能劳动的人都有工作。内战中封建王权失去 了昔日家长的权威，国家的权力逐渐转移到议会手中。而此时议会被更紧要的政治和宗 教问题所困扰，对贫民关注相对较少。当中央强制的手被拿开，教区管理开始松懈，就 业基本靠市场调节，到复辟时期，只有少数教区继续为贫民提供就业机会，到17世纪末 ，教区只雇用需要之人。有时教区为贫民提供原料，如为贫民购买牛、种子和大麻等（ 注：J.C.Cox,History of the Parish of St.Giles.Northampton,1911.p.238.）。有时 教区提供纺轮、梳刷、线轴等。这种方法对解决问题作用不大，因为，当行业兴旺时， 工人不难找到工作，行业不景气时，生产出来的商品卖不出去，工人同样失业。
    教区很快发现必须为贫民寻找新的就业机会，然而如何能让贫民找到合适的工作很困 难（注：A.Hewitson,A History of Preshton.Preston,1883,p.398.）。到17世纪末，布 里斯托尔开始了一项有趣的实验，在一个叫威廉的人指导下，将城里所有教区联合起来 ，实现资源共享，建立联合救济院雇佣贫民，将原来归济贫官的大部分权力交给由纳税 人产生的四人委员会及市长和市议员管理。救济院的想法并不新颖。它起源于伦敦的感 化院，即流浪汉的习艺所。随着时间的推移，感化院越来越像监狱。主要目的不是救济 而是关押不守法之人及流民，让他们自食其力。布里斯托尔的实验又重新燃起人们的想 象。18世纪初，各地纷纷建起了救济院。如：贝德福德郡建有13所，伯克郡有1所，白 金汉郡有11所，剑桥郡有5所，德文郡有3所，艾塞克斯有20所，格鲁斯特郡有2所，赫 特福德郡有16所，肯特有7所，兰开夏郡有1所，里斯特郡有5所，林肯郡1所，米德塞克 斯有14所，诺福克有1所，诺斯安普敦郡有16所，牛津郡有3所，萨莫塞特郡有1所，萨 福克有1所，沃里克有1所，威尔特有1所，沃切斯特有1所，约克有2所，总计126所（注 ：C.J.Ribton Turner,A History of Vagrants and Vagrancy and Beggars and Begging,p.190.）。1722年通过了一项新的解决贫民问题的法案。法令规定教区根据自 愿原则建立联合救济院，并授权有救济院地区的济贫官取消那些不愿进救济院贫民的救 济金。这样教区可以将救济事务集中管理以避免出现管理混乱的现象，达到减轻救济税 压力的目的。该法令颁布以前，规模较小的救济院由季节法庭批准即可建立。大一些的 救济院需要由议会批准。该法令颁布后救济院的数量明显增加。教区建救济院通常由教 区委员会负责任命特别委员会起草规划（注：D.Marshall,The English Poor,p.130.）。 这样做的目的是想减少济贫官的权力。委员会有决定权，具体管理则由专人负责。
    另外，有一些教区采用承包贫民的方法来解决就业问题。根据法律规定，任何教区只 要教区委员会多数人同意就可以把贫民承包给任何个人或集体。承包者负责安排贫民的 食宿和工作。这样出现了各种各样的承包贫民的合同。最简单的合同是济贫官和雇主签 订协议，雇主为贫民提供工作，贫民的一切生活费用完全由承包者负责，劳动成果归承 包人所有。第二种是将贫民承包出去，教区按人头给一定的补助金。这种合同的细节各 不相同。有时承包者利用教区救济院，有时承包人有自己的场所。第三种是每年教区以 固定数量的钱将贫民承包出去，承包人负责教区所有贫民的生活并得到他们的劳动成果 。后两者的区别是前者希望院内有尽可能多的贫民。而后者是尽量减少救济院里贫民的 数量。因为这样可以减少他们的费用。许多没有救济院的教区也愿意把贫民包租给承包 人（注：W.E.Morden,Report on the Relief of Tooting Graveney,1897,pp.282,64,67 ,68.）。甚至许多有救济院的教区也把贫民承包出去。原因很简单，避免麻烦。这种做 法在当时也引起一些争议。有人支持，有人反对。有人评价说“似乎没有比把贫民包给 一个好的合同投标人更好的办法”（注：A Letter to the Author of Several Considerations,etc.,1752,pp.26,44;D.Marshall,The English Poor,p.135.）。这样 做对贫民和承包人都是有好处的，贫民可以过节俭的生活，在利益驱动下承包人的管理 效率很高。也有人认为这样做只会导致假公济私，发生营私舞弊现象。许多人对这种做 法猛烈抨击。一位叫约翰·斯克特的人认为：“那些承租贫民的人，伪装成没有伤害贫 民的样子……而事实正相反。”（注：J.Scott,Observations on the Present State of the Parochial and Vagrant Poor,1773,pp.39-40.）许多人认为承包人只有将生活 费减少到最低才能获利。而事实亦如此。救济院内部破败的生活条件只能加速老人和病 人“上天国”的速度，甚至年轻人和身体健康的人也难逃“上帝的召唤”。多数人的生 活状况及其肮脏的卫生条件令人震惊，对贫民来说极为悲惨。将贫民承包出去似乎是最 便宜、最廉价的解决就业的方式。这种方式被很多地方效仿。有一个人将13个教区的贫 民承包下来（注：A Letter to the Author of Several Considerations,etc.,1752,p. 43.）。有一个教区将贫民承包出去，害怕公众谴责，只好在夜深月黑的晚上偷偷将贫民 送走。几年后只剩下8人（共送走多少人不详），儿童身上明显有伤痕。在教区管理的救 济院里问题已经很多，私人承包管理救济院的状况更恶劣。贫民身上裹的东西都不能称 其为衣服，饮食、住房、卫生都很差。救济院的房子一般不是专为济贫而设计，多数是 因需要临时充当的。即使是专门设计的济贫院也都太小，十分拥挤。在一所救济院里“ 有一对夫妻和另一家有孩子的人住在一间房里，有的孩子已经16岁了仍和父母睡在一张 床上。”（注：House of Commons Journals,vol.35,p.154.）1759年10月有一个济贫院 里“一个18个月的婴儿没有足够的粮食和燃料，他的父亲生重病躺在草上，没有盖的东 西。院里的两间房里，有18名男女老幼混住在一起，严重损害了他们的健康。”（注：W .J.Hardy（ed.），Bedfordshire County Records,1907,p.14.）这种恶劣的状况长期存在 ，从未改变。1796年威尔特郡南达莫汉姆的一位牧师画了一幅画，描绘了当时济贫院里 充满肮脏、害虫的情形，希望通过努力改善救济院的状况，但是徒劳，最后他决定出版 他的《真相》来吸引人们对这件事的关注（注：D.Marshall,The English Poor,p.142.） 。拥挤的教区救济院是儿童死亡的陷阱。1767年下院任命了一个委员会专门调查儿童生 存状况问题。委员会的报告证实：“第一，1673年到1764和1765年济贫院和教区济贫院 出生的或接收的12个月以下的婴儿，在近一年的时间里，只有7人活了一段时间。第二 ，从1741年以后的七年里，送出去学徒的人中出生在济贫院的只有19人。2个月以下进 济贫院的没有，即使3岁进院，只有36人活下来。”（注：House of Commons Journas,vol.31,p.248;Marshall,The English Poor,p.145.）由此可见，救济院的生存状况之恶 劣达到了何种惊人的程度。当然这和当时的医疗卫生条件也不无关系。
    建立救济院的目的是为流民和贫民提供就业机会，供养老人、病人和儿童，培训失业 者和青少年。但实践证明其实际效果不佳。济贫院失败的一个重要原因是腐败，管理松 懈和不负责任的现象普遍存在。另外，英国革命后议会和王室关注的焦点不再是仍然严 重的流民问题和日益贫困的下层群众，他们为更重要的宗教和政治问题困扰。流民此时 对任何一方政治力量都不构成威胁。特别是汉诺威王朝的前几任国王们，由于语言、种 族和文化背景不同而对英国事务不热心，沉迷于家乡的享乐生活，缺乏都铎王朝君主们 的“家长情怀”。虽然英国政治、经济条件发生了巨大变化，救济体制仍然沿用都铎王 朝时期制定的有关法令，救济措施和管理机制也未作任何重大调整。随着时间的发展， 制度本身的一些弊端逐渐暴露出来，管理方面的漏洞越来越大，问题越来越严重，最终 导致19世纪初新的济贫法出台。