二、布雷顿森林体系的形成过程
    在客观现实与具体的政策行动之间，总有那么一段距离。而且在一个经济、技术发展水平以及财政能力参差不一的世界上，实现国际货币合作，意味着“各国必须共同做出牺牲”③。由于各国对外政策均是最大限度地追求本国利益，具体决策过程势必认真权衡利害得失，力求以最小的代价换取最大的实惠，谋求国际合作并非易事。从30年代初到布雷顿森林体系形成，经历了十几年的漫长岁月，原因就在于此。
    早在危机年代，建立国际货币机构的思想就已萌芽。1933年4月15日， 英国向其驻美国大使馆拍发一份电文，使馆财政顾问将其提到美国国务院经济顾问费斯面前，其中即表达了“英国政府支持的一个重要的货币思想”，其基本内容为，建议通过各国政府认缴资本，创立一笔总数为15-20亿美元的国际基金，用以向各中央银行提供贷款；反过来，各中央银行则结束外汇管制，并降低其他国际贸易壁垒④。这一建议与后来签署的国际货币基金协定的原则和方法极为一致。在1933年6 月国际联盟主持召开的伦敦世界经济与货币会议上，法国代表也主张建立一笔国际基金。然而，由于美国方面态度消极，这些建议均石沉大海。当时，欧洲几个大国势均力敌，矛盾错综复杂。另一方面，经济危机使各国政府焦头烂额。因之，美国新任总统罗斯福等人志在振兴国内经济，不愿深涉欧洲政治，对国际合作尤其是需要自身付出代价才能实现的国际合作，本能地讳莫如深。罗斯福曾针对法国的建议指出，“一旦基金需要从我国运出大量黄金，我们在道义上将被迫放弃在国内实施的禁止黄金出口的措施。目前我们不想这样做。”⑤对于英国政府在会议之前关于建立国际基金的建议，国务院经济顾问费斯对英国方面表示：“在现阶段两国政府的讨论中，如果泄露出英国的主要建议旨在要求美国政府为了外国政府的利益而提供新的资金，将是一种过失”，而且，他担心这样一笔基金的分配可能会与欧洲政治纠缠在一起⑥。30年代中期以后，尤其是1936年3月12日德国进兵莱因非军事区之后，面临法西斯国家的挑战，美国开始在国际货币领域加强与英、法等国的日常合作，并于1936年9月25日达成三国货币协定。但是，随着法西斯国家挑战的增长， 美国国内的孤立主义思潮却日渐肆虐。美国决策者担心进一步参与国际经济合作将导致政治卷入，从而违背中立法，招致批评。因此，该时期的国际货币合作始终未能突破三国协议的水平。
    第二次世界大战的爆发与展开，推动反法西斯国家在货币领域向制度化合作阶段迈进，终于在1944年7月签署了布雷顿森林协定。
    战后国际货币合作计划是战时大国竞争的产物。反法西斯国家制度化合作一议，首出自英国经济学家凯恩斯之手，其初始目的是与德国的冯克计划抗衡。战前年份，当英、法、美这些民主国家在大萧条中苦苦挣扎时，德国以其特有的方式解决了失业和国际收支不平衡问题，德国政府和新闻界曾因此大肆鼓吹，希特勒统治下的德国经济与货币政策最先进最有效。1940年夏，德军横扫西欧大陆。为巩固对欧洲的统治并进而与英、美抗争，1940年7月25日， 德国经济部长和帝国银行行长冯克在柏林举行记者招待会，提出改组欧洲经济以加强其在世界贸易中的地位的计划，即所谓的“新秩序”。冯克设想，在货币方面，以马克代替黄金，建立以柏林为中心的多边清算体系。英国无法容忍德国对欧洲的统治，故在不列颠战役之后，英国情报部官员尼科尔森等人要求凯恩斯发动一场宣传运动，“压倒冯克”，揭露德国关于新秩序“承诺的荒谬性”⑦。经过一系列准备和讨论，凯恩斯于1941年9月8日提出“战后货币政策”和“关于国际货币同盟的建议”两份备忘录。此后四易其稿，于1942年初作为财政部政策建议提交战时内阁重建问题委员会。美国关于战后货币合作方面的设想则要晚些。欧战爆发后，为维护美洲团结和安全，美国曾试图组织美洲银行，以有利于“抵制经济侵略并在必要时抵抗军事侵略”⑧。但在珍珠港事变以前，美国至少在名义上恪守中立，因之尚未公开以反法西斯国家的姿态，打出战后国际货币合作的旗帜。日本偷袭珍珠港，宣告了孤立主义的终结。美国成为主要的反法西斯盟国，为美国提出并参与国际货币合作扫清了道路。12月14日即珍珠港事变后一周，财政部长顾问亨利·怀特便受命，“考虑并准备一份有关建立盟国间稳定基金的备忘录和计划”，以便“在战时，利用基金向实际和潜在的盟国提供援助，牵制敌国；为战后国际货币安排奠定基础；为战后提供一种国际货币”⑨。1942年5月15日，就建立联合国家稳定基金和复兴与发展银行问题， 财政部长摩根索正式向罗斯福提出建议备忘录，并附有建立两个机构的具体计划。
    由于德国是交战一方，冯克计划并未被纳入讨论过程。关于战后货币安排的谈判完全是在联合国家之间进行的。从1942年9月到1944年7月，长达2年。其间， 虽然加拿大和法国曾先后提出过一些设想，但是，具体谈判主要在英、美之间围绕凯恩斯计划和怀特计划展开。谈判过程中既有尖锐斗争，也有适时妥协。斗争乃是由于彼此实力地位悬殊，使之在国际经济活动的行为准则方面主张不同。美国经济实力雄厚，美元坚挺，黄金储备充裕。因之，怀特计划试图建立一种能充分反映其实力地位的货币体系。其具体设想是通过各国认缴，建立起资金各为50亿美元的稳定基金和复兴与发展银行。为防止战后陷入出口停顿和经济萧条，怀特在其基金组织的建议中主张尽快实行多边自由汇兑，废除外汇管制和贸易限制；为防止他国实行不利于美国的竞争性贬值，怀特还主张实行严格的固定汇率制，由基金组织向成员国提供财政援助，以纠正暂时性国际收支不平衡；为保证美国对基金组织和银行的支配权，怀特计划要求两机构的重大决定需4／5的多数赞成方能有效，美国必须控制两个机构20％以上的投票权。黄金外汇短缺，重建任务艰巨，战后英国将陷入空前严重的经济困难。全盘接受美国主张，实行多边自由汇兑和固定汇率，英国将面临难以应付的美国竞争压力。凯恩斯因之先提出消除黄金的作用，创立一种名为“本柯尔”的国际货币，创立清算同盟并提供某种透支便利。同意以美国方案为基础进行讨论后，又坚持应有一个过渡时期，以便为实行战后多边自由汇兑做好准备。在该过渡时期，成员国有权实施外汇管制和贸易限制。同时，英国也反对汇率过分僵硬，不愿放弃自主性贬值的权利。英、美之外的其他大多数国家的境遇与英国相近，故在过渡时期和汇率问题上支持或同情英国。