警察制乃是西学东渐的产物，一般认为光绪二十四年（1898年）湖南巡抚陈宝箴、按察 使黄遵宪等人所创办的湖南保卫局，是我国近代警察之滥觞。1901年清政府开始兴办新 政，警察制作为清末新政的一项重要内容开始正式在全国范围内创办开来。警察制的建 立本身具有丰富的近代内涵，在我国行政、司法史上有着划时代的历史意义，它不仅是 近代中国社会文化变迁的重要标志，而且也从制度层面推动着中国社会文化的近代化进 程。
    然而，学界对于近代警察所扮演的社会角色的探讨却比较缺少，“建国以前没有出版 过近代警察史的专门著作，建国以后对这门专史的研究也未受到足够的重视。”[1]（序 言，P1）近年来这种情况开始稍微有所改变，出现了一些探索性的论文及专著。专著方 面以韩延龙、苏亦工等人所著的《中国近代警察史》影响最大，该书比较全面地论述了 近代警察在中国的产生、形成和发展的过程，对其性质、结构、职能和重要的规章制度 也做了相当详细的介绍。关于研究近代警察的论文近年来也时见发表（注：论文方面有 郭玉家，马学春：《清末新政与中国警政近代化》（《许昌学院学报》2003年第3期）， 杨玉环：《论中国近代警察制度的开创》（《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2003年 第6期），帅建祥：《清末巡警制度述论》（《四川师范学院学报（哲学社会科学版）》199 7年第2期），夏敏：《晚清时期中国近代警察制度建设》（《江苏警察学院学报》2003年 第4期）。此外，周建林：《清末新政时期袁世凯势力的扩张》（《社会科学研究》1998 年第4期），常书红：《乡治思想的近代化》（《浙江社会科学》2001年第6期），常书红 ：《清末民初地方社会整合格局的变化》（《史学月刊》2003年第4期）等文也间接地涉 及到关于清末警察制度的若干问题。）。不过这些学者的研究基本上都是从政治角度、 制度层面来剖析近代警察制度的，而对警察在近代社会文化变迁中所起到的作用则未进 行深入探讨。其实警察本身担负着复杂的社会使命，自其诞生伊始，就与人们的生活息 息相关，多样化的行政职能增强了警察在民间的影响力和对民众生活的渗透力，使之具 有了不可替代的历史地位。
    本文拟以《大公报》为主要的材料来源，从社会文化变迁的角度对清末警察进行剖析 。鉴于清末警察尚属初创，各地警政发展严重不平衡，为了避免以偏概全，本文仅以直 隶、京师两地为考察点，尝试对清末警察的社会角色进行分析。
    一
    鸦片战争之后，中国社会发生了剧烈变革，伴随着西力东侵，中国人向西方学习的深 度和广度都在不断加大，清末警察制的建立，就是近代中国人积极向西方学习的结果。 19世纪90年代，近代改良思想家何启、胡礼垣、郑观应、陈炽等都大力提倡在中国建立 新式警察制。到1898年，陈宝箴、黄遵宪等人第一次“仿照西方各国警察制度和上海租 界巡捕成例，并参以地方实际情形，改办保卫局，掌清查户籍，清理街道，抓捕盗贼， 扑救火灾，查禁赌博，解民危困，禁拐妇女等事。”[2]是为我国近代警察制之雏形。
    1901年以后，清政府下令在全国范围内开办警政，近代警察制度遂在各地陆续构建。 光绪二十八年（1902年）四月，鉴于“直隶自庚子以来，民气凋伤，伏莽未消，亦非遵旨 速行巡警不足以禁暴诘奸，周知民隐”[3]，直隶总督袁世凯在保定府率先开办警政。 天津接收后，亦采用警察制进行管理。北京地区的警政在光绪二十八年时开始筹备，并 建立了工巡总局（即内城工巡局）。
    警察制的建立本身是中国政治文化变迁的缩影，是向西方学习进一步深化的象征。“ 查各国警察为内政之要图，每设大臣领其事，盖必奸宄不兴，而后民安其业；国本既固 而后外患潜消。”[3]近代中国人不仅学习了西方警察制的政治理论和规章制度，而且 警察制的实际建构过程，也在很大程度上是对列强原先所设的警察机构的继承。京师公 巡总局是在八国联军原来所设的“安民公所”的基础上设立，而天津的警察制度亦与原 来都统衙门时期设置的警察机构不无关联。“嗣接收天津，体察津埠情形，地广人稠， 华洋杂处，巡警未可骤撤。街道并需修培，当复因旧贯……”[4]（P784）。此外，在创 办警察的过程中，始终都有洋员活动的身影，尤其是日本人扮演了重要角色。光绪二十 七年（1901年），清政府在开办京师警务学堂之初，就以日本人川岛浪速为监督。而在直 隶创办警察时，袁世凯也十分倚重日员，“省城巡警局采用员弁甚多，而能谙练巡警诸 务者决无一人，慰帅特延日本某君为警务教习，专教各委员练习巡警。”[5]为了办理 天津警务又特调日本中岛比多吉氏来津，“布置考察巡警事宜。闻中岛氏精通华语，留 心远东问题，东方青年学界志士也”[6]。
    清末警察机构的建立是中国传统政治结构革新更嬗的结果。它的出现表明旧式的保甲 、捕快制度已经难以适应社会发展的需要，“今中国各省奸民布满市廛，或名青皮，或 名光棍……此辈不耕而食，不织而衣，游手好闲，毫无恒业，挟其欺饰伎俩，横行市肆 之间……皆因内地城乡无巡捕往来弹压……盖不肖绅士往往为之维护，差役更互通一气 ……而于巡差、捕役竟至绝无其人，迨有盗劫等案先事不能预防，事后但悬赏格出花红 ，耗费既多，仍难破案……而差役之弊积重难返。”[7]（P512-513）正是鉴于旧式治安 体系的积弊，巡警制的设立就成为大势所趋。“传闻袁慰帅近因各州县书役把持公事， 骚扰阖闾，深堪痛恨，拟即招募巡警四营往附近各州县弹压地方，兼理民间案件。”[8 ]