警察制建立伊始就显示出其独特的优越性。“袁宫保选派巡警营兵丁在城厢内外昼夜 逡巡，清理街道，盘诘奸宄，夜间按时换班，尤为慎重，宵小为之敛迹，百姓称诵，有 夜不闭户之风。”[9]“津埠五方杂处，最难清理，自创办巡警以来四年之久，得有现 在之状况，虽非道不拾遗，夜不闭户，而贼益敛迹闾阎，又安当知巡警之效验。”[10] 不独中国人赞之，而且外国报纸也评价说：“天津交还后，巡警更加整顿，道路更见清 洁，实出人意料之外，倘中国各处皆然，何患不自强而为天下之强国耶？”[11]
    清末新政时期创办的近代警政，是传统社会走向近代化的一个重要内容。“长期以来 ，中国传统社会没有专职的社会治安机构，社会治安职能被多个部门分割。以京师为例 ，既有步军统领衙门、五城兵马司等，还有分管民事的京县差役、地方保甲等。其职掌 被条块分割，其事例又各无专属，有事互相扯皮、推诿，无事则争相鱼肉百姓，由公共 权力的维护者，嬗变为封建暴政的得力鹰犬。”[12]即使各个分支机构，也存在着许多 问题。如北京的步军统领衙门，在巡警局未建立之前，是由它来维持京城治安的。其具 体职能包括守卫、断狱、门禁、编查保甲、缉捕、巡夜、执行禁令、救火、发信号炮等 等（注：参见韩延龙、苏亦工等著：《中国近代警察史》，社会科学文献出版社2000年 版，第116页。），以军队组织而兼掌警察职能，军警职能并不明确，所以常常顾此失彼 ；而新式警察制度则职责更加明确，职能也趋于多元。从其职司各股就可以看出，在工 巡局之下，设有警视股、机要股、文牍股、支厅股、统计股、护卫股、治安股、刑事股 、户籍股、卫俗股、交通股、建筑股、清道股、防疫股、医务股[13]。与步军统领衙门 相比，增添了清查陋规、管理交通、消毒防疫、医疗卫生，公共建筑等多项职能，不唯 警务职能更加突出，且更趋于专业化、近代化。天津初办巡警时亦曾颁布过简要条规， 规定凡遇赌博一律拘罚；凡遇通衢大道小街僻巷各处路口及贮水池等处不许大小便、倒 溺器及倾弃灰渣秽物以防疫；不准身体裸露；凡车马行人须靠左边走；凡路口拐弯处不 准成群结队……[14]诚可谓涉及到百姓生活的方方面面。这些规定同时也体现了警察职 能的近代化转型，即由单纯的为政府管理服务开始向百姓日常生活起居渗透，更符合近 代社会对警察角色的要求。
    “警察之行政俱须根据于法律命令以行其职”[15]，近代警察制的建立，也带动了中 央与地方司法建设的进一步发展。制度的系统性特征在于其内在各要素的相互需求与共 存共容，当新的警察制逐步运行之后，相应的制度匹配要求就成为系统性制度产生的内 在动力。清末警察法规的制定基本上是与警察机构的创建同步进行的。北京工巡局在创 办的过程中，首先制定了工巡局章程。袁世凯在保定创办巡警时也同时出台了一系列的 警察法规，如《保定警务局站岗规矩》、《保定警务局巡逻规矩》、《保定警务局旅店 管理法》、《保定警务局颁定旅店货宿客商册式规则》等。天津巡警同样注重立法，制 定了《天津巡警总局试行裁判办法》、《天津南段巡警总局现行章程》、《天津四乡巡 警章程》等等。这无疑推动了近代警察制度的规范化、法制化。与此同时，也扩大了地 方的立法自主权，加速了中国社会法制化的进程，为这些地区乃至整个社会的近代化转 型提供了法制保障。
    还值得一提的是，警察不同于过去的捕快皂隶，他们开始有了一种政治文化的研究意 识。保定工巡总局成立的警务研究所就是一个典型的例子，“本局因警务职任保安，要 贵随时制宜，逐渐改良，力图进步，故附设研究所，令巡弁以下各员来局公同研究，藉 以互换智识，切磋讨论，以收警察益明，警政益备之效。”其研究内容包括警察原理、 违警律及现行警察规章之原理、现时应行改良之事务、国际警察、司法警察、侦探术、 法学通论、现行律例、谘议局及城镇自治章程、消防警察等等[16]。北京地区的宛平县 为改良警务起见，也设立了警察研究所“以期有裨警政”[17]。一位北京地区的留学生 还拟办警察公社，决定每星期开会一次讨论警务利弊[18]。虽然笔者并没有看到有关此 类研究组织的实践成效，但是它们的出现本身就代表了一种新式的政治文明，在某种程 度上也会调动警察的政治参与意识。
    清末警察由于诞生于特殊的社会环境，他们也初步萌生了一种国民意识，爱国思想有 所提升。尤其是在创办国民捐时不乏警察的身影：“山海关河协镇目前所属本城秦王岛 步巡警等提倡筹还国债一事，当由各局官弁同声认可，均乐集成。闻涉协镇按年捐银百 两，三局官员吴器宝、梁承厚、李永德等各五十两，副官各三十两，巡弁各五两，至于 警兵则每月捐小洋一角。”[19]而天津的一个巡警区长穆汉章，特意创立宣讲所，邀请 当地的教员和绅士，向人们讲说国民义务，并代收国民捐[20]。北京外城分厅巡官长弁 等人也愿“以薪饷余资报效国民捐，共计二千七百枚”，诚为“军人中而有国家之思想 者”[21]。
    此外，近代警察的出现在更深的层面上推动了政治近代化。清末十年恰值立宪运动蓬 勃发展之时，而警察作为新式政治文明的代表在其中起到了不可替代的作用。警察制和 地方自治之间本来就存在着极其密切的关系。黄遵宪创办湖南保卫局时就曾指出“警察 一局为参政万事之根本，诚仗官民合办，听民之筹费，许民之筹办，则地方自治之规模 隐寓其中而民智从此而开，民权亦从此而伸。”[22]（P384）保定工巡总局的叶观察也强 调巡警“对乎自治一方面实有不可须臾离者也。”[23]清末政府曾颁布《城镇乡地方自 治章程》，其中所规定的自治范围无一不与警察相关。
    在筹办警察的过程中客观上也推动了绅权的发展和地方行政的近代化。“推广巡警以 筹款为先务，欲筹款于民而仍不扰民以慎选公正绅士因地制宜为要义。”[24]在天津筹 办四乡巡警时，由于库储奇缺，官款难筹，于是着令“民间设法自筹，官不经手钱文， 无非按月稽考，年终将出入款项数目榜示村中，以昭大信。”[25]如此势必需要仰仗地 方绅士的积极参与，允许“公正绅士帮同官弁昼夜轮流，照章试办。”并赋予其一定的 人事任免权，“责成各村绅董在本村内挑选年力精壮粗知文义之人保送充当。”[26]至 于地方的警董也多由绅士来充任。这样在某种程度上推动了传统绅士角色的近代转换， 加速了地方权力的现代化转型。