但是即使就这两地警政而言，毕竟也为初创，所以仍然存在许多弊端。首先，一个最 大的问题是警察素质低下。虽然在本文前面提及开警智的问题，但是由于警察制建立过 程十分仓促，而地方上对于警察又极为渴求，所以往往就忽略了警员素质低下的问题。 或是将旧有的保甲直接改换为警察，换汤不换药；或仅从身体健康的村民中直接挑选， 而对其文化素质并无太多的规定，或即使有规定也多成一纸空文并未严格执行。“省城 四乡巡警目不识丁者不一而足，其于警章诸多未谙。”[133]更为严重的是，受传统观 念的影响，在许多人心目中警察与保甲、衙役实为同类，因而良民百姓多不愿充当，于 是就给地方流氓恶霸以可乘之机，使警察成为为害一方的渊薮。“查巡警之良莠不齐， 多由创办伊始，乡人皆以旧日之兵丁目之，不肯充当，而地方官又但以多为贵，故各乡 董所任用虽不无良民，而无赖之尤实居其多……自前年加入退伍兵丁，而巡警益少善类 矣。”[134]警察来源的混乱使得警员素质更难把握，所以《大公报》关于警察违规的 报道亦实在不少[135]。其二，警政成效的不连贯。往往是上头查得紧，则下边就比较 尽职尽责，而若长官懈怠则警务就较为混乱，警政效果显示出浓重的人治特征。所以一 般情况下，警长素质的高低即决定当地警政的好坏。以《大公报》的报道为例，如山海 关管带吴乙皿，武清警官蒋君和河北大街巡警第二局唐君，皆因尽职尽责而警政能颇有 成色[136]。一旦警官不负责任则为另一种景象。宁河县由于局员平殿奎因事出局，“ 局内外每日情形漫无纪律，该巡勇俱懒惰异常，虽街市泥泞堆积粪秽逼人，均不禁止。 ”[137]所以警务功效难以长久。其三，办理警政人员之专门知识缺乏。“主持警务如 民政司、巡警道等官，学问既不出于专门，得缺补官徒凭督抚保奏，委任员弁皆听命于 督抚，所用者皆不习警务之人。”[138]故而难以领会警政的真谛，所以“直省自振兴 警务以来……各州县之认真举办者固不乏人，而其中之敷衍因循者亦所在多有。”[139 ]其四，警察法规的不健全和具体执行的不充分。“今之各局巡官中竟有擅用刑罚惩责 无度者，故外间于巡官有零碎知县之称。如前有甲乙二巡官因忿怒之私，而甲巡警竟责 某人以八百军棍，因而伤重毙命，问其人所犯何罪，盖因取妓馆一丝丝也。”[140]天 津还曾报道说：“巡警对于偶有可疑之人，不问平日操业如何，即指为秘密会党，拘之 入狱，既入狱后，又闻有刑讯逼其供认者，生死不明，殊属骇人听闻。”[141]这些都 是因警察法规不健全而造成的巡警滥用权力之弊。即使制定了法规，也往往难以严格执 行。“天津自设巡警以来，地方颇多受其益……惜未能全体一致，往往多不照章而行， 如马路大街之定章，行人须按两边分上下道而行，车马须按中间分上下道而行，井井有 条，庶不致有拥挤碰撞之患，今马路大街上行人往往纷杂错乱，毫无定规，警兵荷枪痴 立形同木偶，迨道路壅塞然后鞭笞行人、小贩、人力车夫使之退让。……日前曾由总局 示谕车辆须遵道而行，然仍未能厘然不紊，绝无整饬之象焉。”[142]北京地区也是如 此，“夜间各家又不一律点灯矣，行人车马又不靠左边行矣，大雪之夜且有不站岗者矣 ……协巡局皆不过问。”[143]可见不管制定章程与否，都难产生实际效果。其五，城 乡警政发展不平衡。天津、保定、北京等地城区的警政办理比较有成效，而乡镇的警政 则明显很差。北京顺天府“各州县于一切警政毫未讲求”[144]，直隶邢台县“四乡巡 警多行解散……该县称该县四乡巡警今春尚有数十名，点验后即全行解散，因此以至入 秋以来，该县四乡人民皆演戏、聚赌，其○不一而足。”[145]可见四乡巡警不唯难以 发挥实际作用，而且连勉强存在也成问题。此外警政办理过程中也出现了人浮于事等方 面的问题。
    两地警政中所存在的问题固然有其本身的原因，但也有其他因素的影响。首先为资金 的问题。张家口工巡局本来卓有成效，但是由于巡警收入极低，“每名每日只给铜元十 五枚，昼夜站岗十二点钟之久，尚须调操两次，终日几无休息……张垣米珠薪桂，不减 京津，巡警有钱者垫赔已净，无钱者甚至枵腹从公……闻刻下大都心灰，竞相率不辞而 去。”[146]天津巡警局曹君约束警兵极严，严禁受贿，纪律严明。“惟华捕改充之兵 月饷仅给三元，欲其事○有资，不亦难乎。较之督署前发之八元尚不及半。”[147]而 保定南皮县巡警竟因为数月未发警饷而有解散之势[148]。而一旦要筹费则势必又引起 民怨沸腾，致使人们对警察产生抵触情绪。故而资金的缺乏一直是各地警政推行中的一 大难题。
    其次，地方势力的抵制。警察制度的推行本身就透露出国家权力向地方基层渗透的信 息。警察制一方面与原有的行政势力存在密切关联，另一方面又有一套自成一体的巡警 运作系统，对于地方势力有一定的牵制力。它剥夺了地方精英的若干发言权，威胁到旧 有乡绅在政治、经济和文化方面所拥有的某些特权，所以往往会激起他们的仇视和抵制 。保定地区全省警务处为了便于管理曾在邱县重新划分区域，然而该县绅董不明权限， 竟因此屡起争端，给警政推行制造阻力[149]。北京大兴县警员也因为当地绅董垄断财 权，贪污公款而与之大起干戈[150]。可见警政能否推行，还要视中央与地方之间权力 角逐情况而定。
    还有其他因素也干扰了警察认真执行公务。尤其北京乃王公贵族云集之地，巡警更为 难办。“正月间有南横街某宅眷属因游厂甸致与该地巡警为难。于是巡警亦不肯认真， 懔前车之鉴，可叹矣。”[151]并且王公贵族还“每以故违警章为得意，不知尊重法律 体面自爱，诚野蛮也。”[151]甚至豪门贵族的车夫也可以对巡警置之不理乃至拳脚相 加。而警察被洋兵以及中国自己的军丁欺侮，也是常有之事。此外，衙署差役亦为警政 推行中的一层阻力。“山海关巡警管带吴乙皿颇能任劳任怨……无论斗殴血案一经报案 ，无不立即传讯，小事当即完结，重案立即送县，毫无花费，故而衙署差役渐减生财之 路，颇滋不悦。”[152]“直隶自创办警察以来，虽无大效，而赌盗之风渐觉稍息…… 赌风既息，则胥吏向所恃以为生活者，一旦断绝，因亦多方诋毁。”[153]
    清末警政的发展步履维艰，一方面是由于其本身处于初创期，在专业理论、规章制度 及警员素质方面存在许多不足；另一方面是因为它诞生在清末特殊的社会环境中，故而 受到当时政治、经济、文化和社会环境的制约。新式警察制的创建本是中西、新旧文化 冲撞递嬗的产物，其间既体现着西方近代政治制度的导向性理念，也富含着中国传统政 治文化重构的因子；既传播了新式的行政、司法理念，又承袭了旧有的人才资源和组织 资源。故而它的体制建构呈现出由旧趋新的渐进性历史特征，需要相当长的历程和各种 制度要素的调适才可以实现整体的制度转轨。