一
    从清初起，清政府就建立了一种银钱同时并用的货币制度，即国家财政收支、大宗交易多使用银两，民间商贸及零星交易活动多使用制钱。这一制度自建立到鸦片战争前夕虽存在诸多弊端，但与当时的封建财政经济运行尚能保持一致。鸦片战争以后，尤其到了甲午战争以后，随着中国社会经济结构的变化和财政收支内容与规模的扩大，其固有的弊端越来越充分地暴露出来，并发展到积重难返、无法运行的程度。
    （一）货币发行权极不统一。在晚清大多数时间里，清政府仍沿袭清代前期的分散铸币政策，即中央和地方均有铸币权。就中央而言，铸币机构有两个，分属于不同的管理部门：一是宝泉局，直属于户部钱法堂；另一个是宝源局，隶属于工部。二者互不统属，各自为政，所铸制钱（又称铜钱）仅供京师之用，不准运往外省（注：《清朝文献通考》卷十六，卷十五；另见《清史稿·食货志·钱法》。）。
    外省所用制钱均由地方铸币机构提供。早在顺治年间，地方铸币机构就有陕、临、宣、蓟、原、同、河、昌、宁、江、浙、东、福等10余处。乾隆年间，一些边疆省区和产铜（铸币材料）省份，如新疆、西藏、云南等，也拥有铸币权。到了甲午战前，仅铸造“光绪通宝”的地方铸币机构就有宝云、宝东、宝昌、宝直、宝川、宝黔、宝福、宝苏、宝浙、宝晋、宝陕、宝津、宝沽、宝奉、宝吉、宝宁、宝武等，几乎遍及全国各地（注：《光绪大清会典》卷二十一，户部钱法。）。当时，清政府将铸币权分散于不同地区的目的，虽说是为了缓解铸币紧缺、生铜材料供不应求的矛盾，以免中央铸币长途押运之劳，但长此以往，却使中央铸币之权散落于地方。
    此外，民间私铸钱币现象也十分严重。咸同年间，因战乱、交通不便等，有的地方将生铜私铸成制钱；有的将官钱销毁，自铸制钱。私铸钱币因掺进大量杂质，铸造工艺又十分简陋，其重量成色与官钱大不相同，混在官钱之中抛向市场，经常给商品交换和政府税收带来诸多困扰。到甲午战后，这一现象更为严重。
    （二）货币种类极为繁杂。在1905年天津国家造币总厂未成立之前，国内市场流通的货币就种类而论，不仅有金属币亦有纸币。以金属币而论，不仅有制钱、铜元，也有银两和银元；以纸币而论，发行者不仅有官方银号、私人钱庄，而且有外国银行。
    银两是官方用来计算重量、查定成色的货币单位，按其形状、重量、大小有元宝、中锭、小锭之分。与此同时，各地市场上还流通着一些不规范的碎银，如元宝银、马蹄银、滴珠银，等等。
    制钱又称铜钱，在中国行使二千多年，到晚清虽已走向衰落，但在市场上仍具有重要的流通作用。甲午战争前后，国内市场上制钱种类繁多，各地区、各部门铸钱的重量、成色，均有一定区别。最重的每文一钱四分，最轻的只有三分。制钱有轻有重，时常给商民的交易带来诸多不便。在市场上，重制钱“一文”与轻制钱“一文”，因重量不同就会形成不同的购买力。因此，商品交换不能简单地以“文”为单位，必须注明什么重量成色的制钱多少文。这既削弱了其价值尺度的作用，又妨碍了其流通职能的发挥。
    纸币种类也很复杂。清朝纸币发行始于顺治年间（注：《清朝文献通考》卷十六，卷十五；另见《清史稿·食货志·钱法》。）。康雍乾时期，由于财政收支状况尚好，市场上流通的货币主要是银两和制钱，纸币并不多见。咸丰年间，由于财政收支状况不断恶化和铸币材料（生铜）缺乏，纸币开始大量流入市场。据载：在1853-1861年间，清政府发行了两种代表银两和制钱的纸币，即银两票和制钱票。银两票分为 1两、2两、10两、50两、80两、100两等；制钱票分为250文、 500 文、1000文、1500文、2000文、5000文等（注：缪荃孙《光绪顺天府志》卷五十九，2页。）。同治以后，中央银钱票虽已停发， 但各省官银钱号所发行的纸币以及民间私票，仍在市场上继续流通。