纸币滥发现象尤为突出。奉天省的官钱局于1905 年发行银元票580余万元，银两票35000余两，铜钱票5300余串， 以后逐年发行数量更大。吉林省官钱局所发官贴（即纸币），“逐年增发，漫无限制，底货日空，遂成不换纸币”（注：中国人民银行总行编辑室《中国近代货币史资料》，中华书局1964年版，第1辑，下册，997-998页。）。 宣统元年该局发行的制钱票达7800余万串，同时还发行了大量银元票。黑龙江广信公司自1904-1909年间发行的钱票达1000多万串（注：中国人民银行总行编辑室《中国近代货币史资料》，中华书局1964年版，第1 辑，下册，1023页。）。其他省份在此期间也不同程度地存在滥发纸币的情况。这些纸币的发行既无限额，又无一定准备金，其结果因供过于求，充斥市场，时常发生挤兑，甚至因发行机构倒闭而变成废纸。
    那么，一个带有进步意义的币制改革运动为什么会出现如此混乱的结局呢？
    其一，币制改革的指导思想存在严重失误。如前所述，清政府进行币制改革的目的是为了消除货币发行和流通过程中所存在的混乱局面。这一构想自然是不错的。但是，由于缺乏正确的货币金融理论指导，清朝中央和地方的一些官员均把建银行、改币制，作为挽救财政经济危机的重要手段。1895年2月， 盛京将军依克唐阿奏请行钞并设银行折：“方今事势急迫，厝火积薪，势难终日。此时仓猝聚亿万之财收亿万之利，舍钞法外别无良图；欲行钞法，舍银行无以取信。”（注：中国人民银行总行编辑室《中国近代货币史资料》，中华书局1964年版，第1 辑，下册，1032-1033页。）1896年11月，督办铁路大臣盛宣怀在奏请开办银行的奏折中说：“银行仿于泰西，其大旨在流通一国之货财，以应上下之求给。……近来中外士大夫灼见本末，亦多建开设银行之议，商务枢机所系，现又举办铁路，造端大，非急设中国银行，无以通华商之气脉，杜洋商之挟持。”（注：杨端六著《清代货币金融史稿》，三联出版社1962年版，370页。）
    在开银行、发票钞的思想指导下，自广东开铸当十铜元之后，其他省份也纷纷购机仿铸。“举凡一切新政之无款，举行者皆指此余利为款，即练兵处摊提兵饷，亦竟指此为大宗”（注：刘锦藻纂《清朝续文献通考》卷二十一，卷二十二，考七七二一。）。1902年张之洞采纳幕僚的提议，改铸面值为“当十制钱”的铜元。因当时十文制钱重量为一钱，而一枚当十文的铜元仅重二钱余。改铸的结果，“以二钱之本而得八钱之利”（注：徐一士《凌霄一士随笔》。）。因获利较大，湖北铜元局昼夜加班加点赶铸尚嫌产量不高，省政府遂令银元局、兵工厂等单位协助鼓铸，以致有时日产量达400万枚， 出数之多“为省（铸币）厂冠”（注：《中国近代币制问题汇编》，第2册，234页。）。这样一来，湖北省政府通过毫无计划的铜元铸造活动，“前后数年，获余利一千四百万银元”（注：《陈石遗先生年谱》卷四，光绪三十年壬寅。），为当地财政提供了新的财源。
    这种不通过直接发展生产，而是企图利用乱铸钱钞、滥借公债等金融手段以消除当时所面临的财政经济危机的做法，势必带来严重恶果。因为货币只是作为一般等价物的数字符号，一旦直接用来为增加政府财政收入，挽救财政危机服务，就会人为地制造通货膨胀，引起物价上涨。对于封建统治者来说，当初改革货币管理体制，培育金融市场，并没有真正从有利于社会经济健康发展的角度去探索、去规划，其主要意图是想借助金融手段把严重的财政危机转嫁到劳动人民身上，以达到挽救清王朝覆灭的政治目的。当人为制造通货膨胀时，他们并非没有想到这种举措可能带来的后果，只是为了摆脱日趋严重的财政危机，不得不采取这种饮鸩止渴的自杀政策。
    其二，币制改革缺乏坚强有力的领导机构。在币制改革过程中，清政府力图通过铸发新币、限制旧币等手段，以达到革除积弊、建立新规的目的。但由于自身力量的虚弱，清政府币制改革的许多措施久拖未决，并没有得到及时贯彻执行。
    仅以银元单位的确立为例。甲午战争前后，银两制度已远远不适应国内商品经济和对外贸易的需要。清政府成立天津国家造币总厂，仿铸外国七钱二分制银元，本来是顺应时代潮流的进步措施，在一定程度上有利于堵塞地方不法官吏营私舞弊的渠道。不料，这一方案一提出就遭到张之洞、袁世凯等地方督抚们的抵制。他们坚持铸造一两制银元，明显带有维护旧式银两制度的利益。从改革的角度来说，应该是弃旧图新、铸造七钱二分制银元。然而，银元单位的确立问题却长期争论不休，致使清政府于1910年才正式确定七钱二分制银元为主币，一再丧失币制改革的大好时机。当时总的政治形势是中央政府日趋衰弱，地方各省已成割据之势，整个财经体制改革，包括币制改革在内已难进行。事实上，地方督抚并非真正反对中央度支部铸造七钱二分制银元，关键看铸币权掌握在谁手中，对谁有利。这说明，清政府如果不把地方铸币权收归中央，任意由各省自行铸造，滥铸滥发现象就无法制止，所谓“改革币制，统一财权”也只能是一句空话。
    其三，币制改革缺乏必要的配套措施，尤其是没有将铸币权真正收归中央。铸币权乃国家重要经济权力，理应收归中央银行统一掌管。但清末币制改革却并没有真正做到这一点。当时拥有货币发行权的机构，除了中央政府所属大清银行、中国交通银行之外，还有浙江兴业银行、四明银行、浙江银行、北洋保商银行、殖边银行、奉天官银号、黑龙江官银号（清末该号发行银两票100万两）、 黑龙江广信公司（清末该公司约发行1亿吊）、 湖北官银钱局（宣统三年以前该局已发行钱票1700余串，银元票160余万元）、新疆迪化官钱局、 河南官银钱局（清末发行银票180余万两，银元票16万元，钱票11万串）、 贵州官钱票（清末发行银票50万两）、直隶省银行、热河官银号、山西官钱局、广东官银钱局、安徽裕皖官钱局等（注：彭信威著《中国货币史》，群联出版社1954年版，524页。）。 这表明清末币制改革并没有将铸币之权集中于中央之手。