二、商业公司服务于公共利益的制度安排
    商业公司作为公共机构，为它设计一套确保其公共服务功能的管理制度，成为各州政治精英的重要任务。建国初期，深受古典共和思想影响的政治精英将“精英治国”与“信奉美德”的思想付诸实践，制定了各项法令与规则，按照他们对如何保障商业公司发挥公共职能的理解，打造他们理想中的商业公司。
    虽然商业公司被界定为公共机构，不过，它的资金毕竟来自个人。对此，主张建立商业公司的政治精英心知肚明。而且，他们还懂得，经营者的私人利益是实现公共利益的隐患。因此，早在建立合众国银行时，政治精英们就曾为此展开讨论。汉密尔顿认为，银行资本中的大部分来自私人，而不是公共财源；“是以个人利益，而不是公共政策为指导”。这有可能成为一个弊端，结果会腐蚀银行的根本目标。(31)他进一步解释说，在合众国银行运作中，持股人自然希望股票价值提高，增加分红，于是便会反对银行增加它迫切需要增加的认股资本，结果股东的利益反而成为银行的根本出发点，而公共利益受到忽视。他还指出，公共功能确实是公共银行的目标，政府组建特许公司也是以此为原则，但是私人利益才是很多人想参与这项事业的根本动机，公共利益对他们并不具有吸引力。由于银行的董事并不是由社区选举产生，他们便不会由持不同立场的人组成，而是由相同阶层的少数人构成，具有共同的目标，代表着这个阶层中最有影响的人。这些人代表的是本利益集团的利益要求，而非公共利益，遂成为银行的一大垢弊，很难不引起不满和怀疑。(32)
    显然，政治精英不是没有看到，商业公司在获得政府授予的特权后，其投资人可能会滥用特权，在获取私人利益的同时损害公共利益。一些支持商业公司的政治精英和政论作家就曾直截了当地指出，投资人的私人利益会带来危害。在1786年的邦联国会辩论中，有议员表示，“银行的管理者由股东选择”，这样的机构具有危险性。因为当所有的工作由少数几个人来完成时，银行就可能变成暴政的工具，“成为少数人的代表”。(33)
    既然建国之初的政治精英们相信商业公司可以服务于公共利益，同时意识到商业公司有将私人利益置于公共利益之上的危险性，那么如何保证建立商业公司的公共目标不被私利吞噬，以及如何判断申请者的项目是否确实有利于公共福祉等问题，就自然成为政治精英关注的中心。简言之，他们必须找到能确保商业公司服务于公共利益的对策。
    政治精英找到的第一种对策，就是由政府对商业公司进行制度性规范与监督。也就是说，各州政府设计各种机制，作出各种规定，用以规范商业公司的职责、义务和经营管理，并加以监管。这方面的例证不胜枚举。在银行业中建立商业公司方面，汉密尔顿认为，为了防范银行董事滥用特权、操纵垄断，需要施行轮换制，而且要对此作出明文规定，否则更换董事会成员就会沦为空谈。(34)他相信，通过轮换制，定期改变董事，使之进行小心谨慎的管理，就可以维护公共利益。汉密尔顿还主张，政府在进行金融监管时，有权根据需要，与银行作出互惠安排。(35)根据这一思想，宾夕法尼亚银行的特许状规定，银行有义务向州提供一次性50万美元的借款，并为州的金库保留大笔股份。(36)可以说，各州政府拥有相当大的权力来干涉公司的活动。例如，1815年，马萨诸塞州议会通过建立戴德姆银行(Dedham Bank)的法令。法令指出，立法机关有权监督银行的工作，并可以干涉银行的规定。如果银行行使了超过法律规定的权力，或是没有遵守立法机关的规定和限制，它就会面临罚款或被撤销。(37)在交通业中，商业公司同样受到州政府的限制。收费公路公司建立时，尽管可以从议会获得收取过路费的特权，但过路费金额已由议会作出规定，不得多收。不仅如此，作为获得特权的条件，收费公路公司也承担了一些职责。比如，公司必须在规定的时间内建成；收费口以及公路的宽度必须依照法令执行，如果更改要经立法机关同意；公司必须保证公路通行，如果拖延建设时间或者公路出现缺陷，都要受到惩罚；公司还要允许例行做礼拜者、军人和农民免费通过其收费口。一般来说，州政府“要在特许状颁发20年后降低过路费”，“在公司收回成本并每年赚取12%-15%的利润时，即可解散公司”。(38)
    除了政府的制度性规范与监管以外，政治精英在确保商业公司服务于公共利益上找到的第二种对策，就是让社会精英来监管、组建和经营商业公司。在美国革命时期至建国初期，精英虽然没有世袭的头衔，但却是在社会中区别于大多数人的富有阶层。在各个地区，由于社会经济形态差异，精英阶层来自不同集团，代表不同利益，是多样化的群体。但从总体上看，政府官员、大种植园主、大土地所有者、富有的商人以及律师被普遍认为是社会精英阶层，他们拥有财富、社会地位和权力，不需要从事体力劳动，在各地政治生活中占据重要职位。美国的建国者们相信，社会中存在一个“天然的贵族”(natural aristocracy)群体，他们是社会精英，具备足够的能力、热情、财富和社会声望，相比普通民众更具有“公共服务”精神，更能超越个人利益而维护公共利益，因此唯有将商业公司交给这些人管理和经营，才可以确保公司驶入公共服务的轨道。(39)在费城组建特许银行时，政治精英就曾指出，最好的方式是由富有且有节制的人建立金融机构。(40)对于普通民众，他们则表现出极端不信任的态度。在制造业领域建立商业公司的问题上，供职于财政部的联邦党人坦奇·考克斯(Tench Coxe)明确表示，手工业者通常都比较“放纵和没有秩序”，“制造业的模式不需要他们”。(41)这些政治精英倚重社会精英确保商业公司服务于公共利益的对策，具体表现为两方面的政策实践。
    一方面，政治精英作为政府代表进入关键行业的商业公司直接参与管理，并进行监督。在银行领域，各州议会几乎都安排了官员进入银行董事会。1790年，在关于建立合众国银行的讨论中，汉密尔顿提出，“参与运作银行的人不应该拥有所有或者大部分的股票”，“如果大部分财富属于公有，如果银行的运行掌握在私人手中”，“就要将国家的利益交给那些无私的个人”，进行适当管理。“谨慎的管理需要政府拥有监察的手段，执行起来需要忠诚和细心”。(42)在这种思想逻辑下，各州议会选出一些代表进入银行。在组建宾夕法尼亚银行时，议会规定，银行应该有25个主管，其中6人由州议会选举，参议院和众议院各选举3人，剩下的19人由股东选举。(43)在银行以外其他领域的商业公司中，各州议会也指派了管理者或监督者。宾夕法尼亚议会颁发的公路公司特许状就规定，在建设道路过程中，州长会安排3名具有专业背景的代表监督工程，议会要求公路公司随时向他们报告工程进度。(44)同样也是在宾夕法尼亚，州议会为联合运河公司颁发特许状时规定，议会要安排州审计长、财务主管和秘书官作为运河公司的董事会成员。(45)
    另一方面，而且更重要的是，政治精英还让各行各业的社会精英来组建和经营商业公司，当然，他们也把自己视为社会精英的一部分。早在建立北美银行时，汉密尔顿就认为，完成这个项目需要将“管理”从国会转移到那些“具有名誉、明显正直、拥有能力和财富的个人”手中，要信任这些商业精英、律师和绅士。(46)显然，汉密尔顿是在寻求建立一种依靠并信任富有上层人士的公司机制。此时主管合众国金融事务并支持建立北美银行的罗伯特·莫里斯、北美银行行长托马斯·威林(Thomas Willing)以及北美银行章程的起草者威廉·宾厄姆(William Bingham)等人，更是将北美银行的股票卖到一股400美元。当时费城人均拥有财产的数额不过600美元而已，一个四口之家每年生活必需品的花销也只有264美元，一个裁缝的平均年收入仅215美元。北美银行如此之高的股票价格自然使大多数人对认购银行股票、从中分享股份利润不得不望而却步。这就保证了银行的股份持有人都是有钱人，他们牢牢掌握着商业公司的运营。(47)