三、名义上的中央集权与实际上的各自为政并存
    英属北美独立前夕，宗主国已经是君主立宪制国家，政治民主得到一定程度的发展，在殖民地，议会制度也比较发达，这种民主传统和人们比较普及地接受教育相结合，为各地在一些重大问题上容易达成共识奠定了基础。
    而西班牙仍是封建专制君主制，这种中央集权的专制主义政体在殖民地体现为“金字塔”式的自上而下的官僚结构，但由于官僚结构内部机制的相互牵制性和地方势力的膨胀，“集权”仅仅是表面上的，在实际运行中，各自为政的现象普遍存在。
    殖民地的行政模式形成于16世纪中叶，在18世纪中叶波旁改革时又得到进一步加强。殖民初期，王室授予哥伦布、科尔特斯、皮萨罗和其他大征服者“先遣官”的头衔，赋予他们广泛的权力。但当美洲的重要性日显突出的时候，王室很快就剥夺了他们的权力，将宗主国的官僚体制移植到了西半球，由设在西班牙的代表国王处理美洲事务的“西印度院”和美洲的总督、都督、检审庭庭长、省长、市长、地方长官、卡西克（酋长）等组成，形成了一种自上而下的“权力金字塔”。这套机构发展到鼎盛时期共有4个各自为政的总督辖区，还有5个半自治的都督辖区，大多位于边缘地区。总督和都督的作用在实质上是相同的，二者在各自的辖区内都是最高的行政和军事长官。区别仅在于总督的管辖权更大、管辖的领土范围更广。从理论上讲，都督从属于总督，但在实践上独立于总督，统治着大片由总督辖区再分割出来的地区。检审庭庭长直接受西印度院领导，主要负责审理诉讼案件，并监督殖民地政府，可越过总督直接向西印度院汇报王家官员的活动，在总督和都督不在任时，有权代行其职。在那些非总督府或都督府所在地的检审庭辖区，检审庭庭长则同时行使着行政管理之责，军事权力通常留给总督。
    殖民地的基层行政单位是市镇，通常市镇有两类，一类是西班牙人市镇，另一类是印第安人的市镇。一般在西班牙移民较多的地区设置西班牙人的市镇辖区（alcadias mayors）。由市长负责，在大市镇则设两位市长，其中一位是首席市长，通常由总督委任，有些则是由国王直接委任的。同时，按照西班牙人的传统设有市政议会（cabildo），市政议会的成员根据市镇大小而定，在小市镇数量为4-6人，大市镇为8人，象墨西哥城这样的大市镇为12人。1523年西班牙国王确定了议员由市民选举产生的原则。市政议会的职权包括掌管市政日常事务，实施审判，维持治安，组织武装保卫所在地区；有权征税，管理商业；负责发展市镇公益事业；还可以发布各种命令。有权委派代表觐见西班牙国王，提出有关切身利益的各种要求。至为重要的一点是：如果国王的敕令“不符合”当地的情况，市政议会可以不予执行，即“我服从，但不执行”（se acata pero no se cumple）。这种现象的存在说明了殖民统治的疲软和殖民地地方势力的坚实。从16世纪后期开始，西班牙国王开始拍卖殖民地官职，因此，市政议员往往是靠花钱捐买来的，市政会被控制在当地富有的地主、矿主和商人手中。市长经常干涉市政会的事务，警惕地监督着市政会，市政会早期所拥有的那种自治权利逐渐丧失，但在殖民地后期又有所恢复。
    印第安人市镇辖区（corregimientos），由殖民当局指派一名市镇长官（corregidor）控制。他拥有行政和司法大权。同时，殖民当局保留了印第安人原有的传统组织形式，沿袭了酋长制（cacicazgo），委任一名印第安人酋长（cacique），协同市镇长官统治印第安人市镇辖区，负责征收人头税，组织劳役，监督生产劳动，酋长则享有免除徭役、贡赋以及与西班牙人通婚等特权。在印第安人市镇之下有印第安人村庄。
    另外，西班牙王室还在殖民地设立了大主教区和主教区，到1620年西班牙美洲共有34个。这些教区的任职者实际上是王家官员，主要任务是推行国王的亲印第安人政策和控制移民的宗教信仰，对平民生活直接或间接地产生着重要的影响。在管辖范围上，他们经常同民政当局发生冲突。
    上述政治构架表现出来的一个突出特征是：表面上无孔不在的中央集权的官僚机构和实际上的各自为政并存。一方面，美洲作为一个整体在政治、经济、宗教等方面受到西班牙王权的管辖，西班牙国王通过他的自上而下的官僚体制和法律体系任意摆布着美洲殖民地。另一方面，至少在波旁改革之前，殖民地官僚机构中各行政单位之间的上下级从属关系并不严密，各单位都可以与西班牙国王或西印度院直接沟通，并相互监督，这种管理方式是“纵向主义”的，“美洲似乎是分散的一个个岛屿，一块块的管辖地”[3]（p.160） 殖民地之间的任何横向交往是被禁止的，“未经宗主国允许，殖民地之间什么也干不了”[5]（p.17） 王室通过西印度院发布一系列法令，指挥在殖民地的庞大的世俗和教会的官僚机构付诸于实施，但实际上，不同利益集团之间都在运用手段图谋私利，而王室的权力却遭到分解。[6]（p.295） 由于同一个基层单位受到许多不同的隶属系统的管辖，形成了都管都不管的局面，② 这种事实上各自为政的局面就为以后的分裂埋下了伏笔，后来的主权国家正是在各个总督辖区、都督辖区、检审庭辖区的基础上形成的。