三、两院制度的建立
    1640年，理查德·贝林厄姆当选为殖民地副总督，第二年又当选总督。在此前的几次官吏与代表的争执中，身为助理的贝林厄姆每次都公开站在代表一边。他升任总督，体现了官吏内部正发生有利于代表的分化。
    从殖民地政治结构的整体分析，贝林厄姆的当选绝非偶然现象，而是新一代官吏崛起的集中体现。17世纪30年代末和40年代初，官吏集团正经历更新换代的变化。开创殖民地的第一代官吏本来不过十几人，定居后几年内有近半数返回英国或死亡，到1635年只剩7人。为保持助理会正常人数，开始有居民通过选举成为新吏，他们构成了第二代官吏。从1630到1650年的20年间，第二代官吏在官吏总数中的比例持续上升，从零达到半数以上（23）。
    第二代官吏的来源是小乡绅中有名望的人物。他们在两个方面区别于第一代官吏：其一是未参加殖民地创立，其二是以地方权力为基础。其突出的代表有斯托顿，他于1637年被选为助理。与他同时当选的还有理查德·小索顿斯托尔。小索顿斯托尔虽在1630年已随父来北美，但第二年才成为自由民，后旋即返回英国。过了三年多又带妻女从英国回殖民地定居，1636年2 月当选为伊皮斯韦奇镇的代表进入大议会。贝林厄姆1634年才来到马萨诸塞，第二年即当选助理，是第二代官吏中少数几个未任过代表的人之一。新一代官吏在年龄上（除贝林厄姆外）是第一代官吏的晚辈，又无创业之功，自然不被温思罗普等人放在眼里。为了对付前辈同僚，他们依赖地方选民，同议会代表结成了无形的政治联盟，进而壮大了小乡绅的政治力量。
    贝林厄姆上任后，加速了统一法典的制订。1641年，起草委员会向大议会呈递了法典草稿。这部称为《自由法规》的法典共100条款，主要对各级政府结构、权限及其相互关系作了详细规定。在刑法方面，只对死刑罪有规定，其它犯罪仍交官吏酌情处理。自由民对此极不满意，要求订立更完备的法典，彻底取消官吏的任意司法权。
    因《法规》而引起的对官吏司法权的讨论，触及到了官吏擅权的另一工具——常务委员会。此委员会自1636年设立以来，一直为自由民和代表所诟病。连起初支持它的教会领袖，此时也感到它既造成擅权，又对清教事业不利。尤其是它设在波士顿，只吸收住在该城附近的官吏参加，住在边远镇内的官吏（大多为第二代）被排斥在外，使这些官吏倍觉不快。小索顿斯托尔的地产在伊皮斯韦奇，尽管此城已发展成仅次于波士顿的第二大镇，但因距首府遥远，使他无缘进入常务委员会。他深知此机关不得民心，如起而攻之，可望博得声誉。因此，他写了一份攻击常务委员会的未署名的小册子，转手交给一位代表在议员中传阅。小册子指出，常务委员会是对上帝设计的清教政体的“篡改”，它将官吏分成两等，“在民众中制造分裂”，应予立即“废止”。温思罗普读后，立刻在1642年5月的大议会上要求追查作者，并对小册子进行“审查”。虽很快发现作者是小索顿斯托尔，但代表们公开表示，只有官吏承诺对作者不予追究，才同意对小册子内容进行审查。议会将此事交教会领袖裁决，教士们经几个月讨论，做出了妥协性的表态。他们一方面表示同意小册子的基本立场，另一方面反对取消常务委员会，并提出了两点“完善”该机构的办法：（1）其成员应包括“全体官吏”和“部分挑选出来的自由民”；（2）取消它的司法审判权。
    教士的表态是有利于小乡绅的。这越发鼓励了他们在全体居民瞩目的官吏否决权问题上坚定立场。1642年的大议会接受了一名波士顿妇女的上诉，要求议会推翻波士顿低级法院的判决。这位名叫谢尔曼夫人的状诉称，她丢失的一口猪有人发现在当地富商罗伯特·凯伊恩斯的家中被宰杀了，但当地法院以证据不足为由，判她败诉（24）。大议会花了7天时间听取双方证词，但无法达成一致意见。 投票表决结果，15名代表和2名官吏要求推翻原判；7名官吏和8位代表同意维持原判，另外7名代表弃权。因官吏的多数投了反对票，未能推翻判决（25）。
    应该指出，在投票之时，许多代表是凭着自己对该诉讼本身的职业判断表态的，因此，投票结果并未出现明显的政治分野。但会议过后，在几个领袖人物的鼓动下，小乡绅利用民众对谢尔曼夫人的普遍同情，掀起反对官吏否决权的新攻势。温思罗普觉察到：“民间到处有人传言，说是官吏的否决权在失猪一案上阻止了原告胜诉”（26）。
    温思罗普不肯退让，开始写文章为官吏否决权辩护。贝林厄姆则站在代表一边，撰文加以驳斥，双方展开一场宪法论战。论战主要围绕四个问题展开：
    第一，特许状有没有规定官吏有否决权？温思罗普援引特许状中关于只有在6名助理在场时，股东大会才具法定效力的条款，认为这实际上给了官吏否决权。贝林厄姆则认为，该条款仅涉及股东大会的人数构成，与官吏的权力无关。
    第二，否决权是否构成马萨诸塞政府的基本原则之一？针对贝林厄姆坚决否定的回答，温思罗普举出两点肯定性证明：（一）特许状是殖民地政府宪法性文件，它规定了否决权，从而使之成了根本原则；（2）否决权是维持一个“混合式政体”的基本保证，如取消，殖民地政府势必“从混合贵族制变成一个纯粹的民主政体”，而“民主政体又是所有政体中最糟糕的体制”（27）。
    第三，官吏的否决权是否合法和必要？贝林厄姆根据英国宪法理论，从两个方面论证官吏的否决权不合法律：（1）“殖民地官吏不是贵族”，因而不应享有同英国上院贵族一样的权力；（2）“英国的法官不参预立法”， 而否决权等于让官吏既可执法，又对立法通过有决定权。温思罗普辩解道，英国用贵族保持混合政体，殖民地没有贵族，唯一保证混合政体的方式是让官吏拥有否决权。
    第四，代表同官吏的权力关系是什么？贝林厄姆指出：“最高权力属于人民，因而也属于人民的代表”，言外之意是代表高于官吏。温思罗普依据清教原则提出两点反驳：（1）人民的最高权力体现在选举官吏上，但官吏一经选举， 便在执行法律时不受人民监督；（2）代表不拥有专属于官吏的执法权， “因此与官吏不属于同一等级”，地位低于官吏。
    论战双方互不相让，不得不再次请教会领袖裁决。起初，教士们态度暧昧，力图息事宁人，几次规劝双方“不提此事”（28）。后来，事情越闹越大，致使群情沸动。教士虽不希望几个官吏专权，但更不愿社会变动太大，尤其不愿看到温思罗普所警告的“纯粹民主”。于是，在关键时刻，教士转向官吏一方。1643年9月，牧师约翰·诺顿撰文，公开表达了支持官吏的立场。他宣称，马萨诸塞政体是“贵族与民主制的结合”，而否决权是这一政体的“根本保障”（29）。