在明治宪法体制下，这个问题得到了根本的解决。由国务大臣组成的内阁，作为“最高行政机关”〔10〕，经历了历史上诸般变革之后，最终取代了太政官，定位为明治宪法体制下多元政治结构中的一元。所谓多元中的一元，是根据它在整个国家政权组织中的地位而言的，在宪法所代表的立宪政治框架内，行政权已不仅仅在形式上，而且在事实上同立法等其他权力系统分开，它不再是历史上统治大权的总代表，而只不过是其中的一个组成部分。如同其它权力机构一样，它的最高长官只是本系统的最高负责人，而不是整个国家权力的主宰。从宪法的原则上讲，它与其他权力机构之间是平等的并列关系，而不是上下主从关系，更不是包容与被包容的关系。
    行政权的这种由大到小，由全体到部分的定位过程，在素有行政国家传统的维新后的日本，并非没有遇到障碍和阻力。从明治宪法的酝酿到最后制定，把立法权独立看作是外来的异物和潜在的威胁而尽量压抑，把行政权看作是传统的领地和政权的根本支柱而千方百计赋予其特殊地位的倾向始终存在。制宪领导者在为内阁定位时则坚守一个基本原则：内阁的权力既实实在在，明确而具体，同时又不能无限扩大，必须加以限制，使之固定在一定的范围内。
    明治宪法赋予内阁的权力，首先明确它拥有最高行政权，“行政权统一于帝国内阁”〔11〕，这一指导思想贯穿于宪法的行文之中。内阁由国务大臣组成，“各国务大臣入则参赞内阁，出则担当各部事务，并任其责，凡大政必由内阁及各部施行，不出二门”〔12〕。其具体职责包括编制国家年度预算，提出法律议案以及从中央到地方的各级各部门行政事务。
    但内阁的职权范围决不是无限的，按照宪法规定，严格实行了宫府分开的制度。在太政官制时期和宪法制定前的内阁初创时期，国家行政事务和皇宫内事务是混在一起的，最高行政长官也参与宫内事务的处理。而在宪法体制下，内阁只负责国家行政，与宫内事务完全脱钩，这种严格划分使行政权失去了历史上那种无所不包和至高无上的传统资格，成为授权有限但又职责分明的诸多权力机构之一。正如伊藤博文在审议宪法时所说：“创建立宪政体设置责任宰相，则宰相一方面对君主负有政治责任，另一方面对议会也负有同样责任。”〔13〕内阁通过这种纵向与横向的分割限定，成为多元权力结构中的一元。它既是不可缺少的，但又不是唯一的。它既有足够的权力与其它机构抗衡，但也不可避免地受到其它机构的制约。
    三
    天皇是多元政治结构中最富有特色的和关键的一环。他既是全局的，又是部分的；他可以作为制驭一切的超凡力量威慑于各个系统之上，同时又作为范围有限的权力实体而并列于各个系统之间。天皇的这种地位是极为特殊的。
    明治宪法体制中的天皇具有双重职能，即无限的权威和有限的权力。
    如果说天皇权威的产生与传统的历史文化渊源不无关系，那么天皇权威的强化则完全是由于明治维新后国家政权建设的需要。在经历了以尊皇攘夷→尊皇倒幕→王政复古→天皇亲政为口号的轰轰烈烈的政权草创期之后，日本政治进入了以制宪为中心，全面系统地建设近代国家政治体制的阶段。这时摆在维新领导者面前的严峻课题是，必须以冷静的头脑思索和解决近代立宪政治中天皇的定位问题。定得过高，有走回头路、复辟古代天皇制的危险，而定得过低，则有可能削弱甚至损害维新大业赖以成功的旗帜，给以后的政权建设和维持带来一系列难以避免的动荡和混乱。
    那么有没有一种既能发挥天皇的积极作用，又不影响国家未来发展方向的办法呢？这就是一方面坚持国家政权建设必须始终以天皇为中心，另一方面则通过一系列复杂的作业使天皇置身于权力的实际运作之外，从而保证维新力量对国家政权的实际控制。
    基于这一指导思想，在明治宪法体制中，天皇权威的作用主要在于确立核心和枢轴，确保统一和稳定。这一作用不仅是新国家绝对必需的，而且是其他任何势力均无法代替的。在宪法中，它表现为天皇权威的绝对性。明治宪法开宗明义第一条：“大日本帝国由万世一系之天皇统治之”，第三条：“天皇神圣不可侵犯”，第四条 ：“天皇总揽统治权”等等，这些在西方宪法学者看来不合情理的、近乎神话般的条文规定，与其说是在立法，不如说是在追求法外效果。事实也正是如此，这些条文所要表述的，或者说所刻意渲染和制造的不是某种循规蹈矩的、有限的物质力量，而是一种超凡脱俗的、不可抗拒的精神权威。这种权威是无限的和绝对的，它要求的是一种从肉体到灵魂的全面的慑服。
    与天皇权威的绝对性和无限性相比，明治宪法体制中天皇的权力则是相对的和有限的。由天皇总揽的、完整统一的统治大权经过一系列复杂的作业，限定为多元政治结构中与其它成分并列互动的、相互制约的诸多因素之一。对天皇的权力即所谓统治大权进行限定，是明治宪法的基本原则与指导思想。制宪的领导者在很多场合都谈及，所谓宪法，所谓立宪政治，说到底，就是要对君权加以限制，就是要同专制政治有所区别，就是要防止君权的滥用。他们强调：“对天皇的大权必须加以种种重要的限制，不然立宪政体无论采取何种形式，毕竟都无法建立。”〔14〕