四
    明治宪法体制是一种多元的政治结构，与这种结构相呼应，其制衡机制表现为权力的复合制衡。所谓复合制衡，是指各个权力系统之间同时存在着横向的与纵向的双重制衡关系。横向制衡的存在，是由各机构之间平等的法律地位和宪法权力所决定的，其目的是为了使每个成员不但能够充分履行自己的宪法职责，而且能够在自身职权受到来自其他机构的干扰时，运用宪法的手段予以排除，以确保自身的相对独立性。因此横向制衡的主要内容表现为各机构之间制约与反制约手段的运用。
    以立法与行政的关系为例说明如下。
    帝国议会的两大主要权限，即立法权与预算审议权，正是议会可以用来制约政府的两个主要工具。如果在法律的审议问题上议会不与政府合作，甚至设置种种障碍，使政府提出的法律议案不能够获得通过，那么给行政部门造成的损害是可想而知的。预算审议权同样是令政府头痛的一道关口，因为预算是政府活动的经济基础，若预算不能通过，则一切工作都无从谈起。因此从某种意义上来说，这无异于政府的生杀大权。从议会开始运作的那一天起，内阁与议会之间围绕预算问题展开的争斗就随之开始了。
    但是另一方面，宪法也同样赋予了内阁牵制议会的有力手段。在立法权问题上，内阁虽然不像议会那样拥有法律的审议权，但它却可以利用国务大臣所独有的副署权，左右法律的公布实施。宪法规定，凡是法律在正式公布时必须有国务大臣的副署，否则即可视为无效。内阁可以利用这一权力，对它不满意的法案提出修改意见，直至拒绝副署，使其成为废案。
    对于议会的预算审议权，内阁虽无法否定，但宪法却规定：“议会如未议定预算，或预算不能成立时，政府可照上年度预算施行。”这无疑给了内阁一个有力的反击工具。正如枢密院顾问副岛种臣所说，有了这一条，“议会若变着法儿难为政府，政府也能够变着法儿对付它”〔17〕。如若由于议会本身的缘故而预算未能成立自不待言，即使议会已顺利地通过预算，若政府下决心不想实行，仍可以制造出种种理由，如借口议会的议决违宪而不予认可，使其在效果上等同于“未能成立”，从而也就无须实行，等等。
    如果说内阁动用以上的手段有故意寻衅之嫌，那么宪法第六十七条赋予内阁的财政特权则使它有足够的力量去牵制议会的预算审议权。该条规定：“凡基于宪法大权已决定之岁出，以及由于法律之结果或法律上属于政府义务之岁出，非经政府同意，帝国议会不得废除或削减之”。换句话说，一项预算只要确定它是属于天皇大权范围之内的需要，议会便无权干涉。这就把包括军队编制、文武官员薪俸等在内的一大批有关预算排除在议会的预算审议权之外，而这部分费用在整个预算中所占的比重却相当大。以第四届议会审议的预算案为例，这部分预算在岁出总额中所占的比率高达76%，也就是说，议会的预算审议权所能管辖的范围仅占国家岁出总额的24%〔18〕。这个典型的例子说明了内阁对议会的反制约能力。
    内阁除被动地克服议会的牵制之外，还能够主动出击，给议会以强有力的牵制。这方面常用的手段就是命令议会暂时停止活动。《议院法》第三十三条规定：“政府随时可以以15日为期命议会停会”。当然正如内阁有反制约能力一样，议会也存在着对抗制约的机制。如停会日期的限制即是一例，它保证了议会不可能无限期停会，否则政府便是违背了宪法关于议会每年以三个月为会期的规定。因为15天的停会期限也是要计算在总会期之内的。总之，多元结构中各机构之间横向制衡关系的存在，使它们不可能压倒对方，但同时却能够以对方无可替代的身分，发挥着独自的功能和作用。
    与横向制衡相比，纵向制衡的作用机制更为复杂。它包括两个层次：一是天皇与每个机构之间的单线制衡关系；一是天皇与其中任何一个机构一起，对另一个机构的联合制衡关系。单线制衡所反映的是每个机构在宪法体制框架内地位的有限性。因为从宪法理论上讲，所有机构都不是独立意志的拥有者，而只是天皇意志的共同表达者，在它们之上，还有一个共同的和强有力的制约因素存在。
    对于帝国议会来说，它的宪法名称是天皇的“协赞”机关，因此议会的召集、闭会乃至众议院的解散，都要由天皇来决定。对内阁来说也是如此。内阁的宪法名称是天皇的“辅弼”机关，“居辅弼之任，宣奉诏命”〔19〕。这就决定了它的臣属地位。单线制衡下天皇与各机构之间的关系好比中心星体与围绕它旋转的众多卫星。中心星体的存在以及它与各卫星之间的等距离关系，保证了各卫星能够保持有序，各循其道，彼此协作和有效配合。而另一方面，若等距离关系被打破，则平等协作将有可能被恃强压弱所取代，这时便会出现纵向制衡的第二种情况，即联合制衡。
    在联合制衡情况下，某个机构由于借助了其它强有力的制约力量，就使得它由平等转而可能压倒另一机构。比如内阁，如果只运用横向制衡机制，那么它所能做到的只是抵御和克服来自议会的制约，充其量是运用最后的武器，勒令议会暂时停会，但如果借助天皇的力量，则情况为之一变。对于不肯合作的议会，内阁可以上奏天皇，请求动用宪法第七条属于天皇的大权，下诏解散议会。在议会正式开设后仅仅15年时间里，政府就运用这种手段，先后七次解散了议会。当然议会若想真正对政府造成致命的威胁，也必须借助天皇的力量，仅靠自身的力量是无法做到的。议会若对内阁提出不信任案，从法律上讲内阁是可以置之不理的，但议会若巧妙地运用宪法赋予的上奏权，对内阁形成实质性弹劾的压力，则可以借助属于天皇的文武官员任免大权，迫使国务大臣乃至内阁总辞职。在日本宪政史上这种内阁迫于来自议会的巨大压力而不得不向天皇提出辞呈、请求重新组阁的事例是屡见不鲜的。