当代日本外交自“旧金山体制”确立以来，基本以“日美关系为基轴”，但在不同的国际、国内环境下，随着日美各自实力的消长和相互利益需要，两国关系又表现出不同的特点。佐藤内阁时期（1964·11·9～1972·7·7），日本利用日益膨胀的经济实力，借美国深陷越南战争的泥沼不能自拔、经济实力大幅度滑坡、在远东急需日本提供战略合作的有利时机，围绕越南战争、归还小笠原、冲绳的施政权等问题，展开频繁的首脑外交，不仅顺利解决了日本战败遗留下来的日美间最大的外交课题，而且顺利实现了日美在远东的战略“换肩”（注：“换肩”即“交替”，该词比喻形象，故而本文予以延用。），极大地提高了日本在美国远东战略中的地位和作用。使日美关系从“战后美国为日本的复兴与重返国际社会提供援助”的日本对美依附的时代，进入了“日美共同担负责任”的“新时代”，即日美相互依存的时代。（注：当代日美关系，因日本战败被以美国为首的“盟军”占领而处于对美从属地位，继而1952年片面的“旧金山和约”和不对等的“日美安全保障条约”又使日本处于对美依附地位。1952年旧金体制确立以后，日本在政治上对美依附主要表现在不对等的“日美安保条约”和领土被美国托管等方面。在本文中笔者是作为状态概念来使用“从属”、“依附”和“相互依存”的。“从属”是指一国内外政策直接受另一国的支配。“依附”是指某一国家的内外政策受外部力量的左右和严重影响。“相互依存”是指那种国家之间相互影响为特征的情形。）。
    一、日美关系的新变化
    60年代中期，世界形势发生了深刻变化，主要表现在，战后确立的美国的世界霸权地位，受到来自各个方面的挑战。首先，战后初期10年，美国在世界经济中的绝对优势地位发生了动摇。自50年代后半期开始，随着西欧、日本的经济发展和实力的明显增强，美国逐渐丧失了其经济上的绝对优势。同西欧、日本经济的迅速发展相比，这一时期的美国经济处于停滞状态，出现严重滑坡。1960年，美国首先爆发了美元危机。其次，美国的霸权地位遭到了经济、军事实力进一步增强的苏联的严重挑战；1961年发生“第二次柏林危机”，1962年又发生“古巴导弹危机”。在西方“自由阵营”内部，法国、西德、意大利、荷兰、比利时、卢森堡等国也逐渐摆脱了战后政治、经济危机的泥沼。这些国家为摆脱美国的控制和影响，于1958年1月，成立欧洲共同市场，走向经济一体化道路。此外，亚洲和非洲的民主、民族解放运动蓬勃发展，在殖民地、半殖民地废墟上，建立了许多新型的民主、民族国家。尤其是，中国这一时期得到了进一步发展壮大，对美国的霸权政策也是一种无形的障碍。为了进一步遏制中国，维护美国的全球霸权地位，从60年代初开始，美国正式介入越南战争。这进一步增加了美国的经济、军事负担，加剧了美国经济的滑坡，削弱了美国霸权地位。1962年12月，在华盛顿举行的“日美贸易经济联合会”上，美国总统肯尼迪就以“强硬的语气谈到共产主义在亚洲的威胁，希望日本同美国合作阻止共产主义的侵入”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1977年版，第68页。），希望建立“日美合作体制”对东南亚提供经济合作（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1977年版，第68页。）。这表明，随着美国霸权地位的动摇，美国已“对日本予以相当的重视”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1977年版，第66页。）。特别是1964年8月，美国借口越南民主共和国（北越）鱼雷艇攻击美国驱逐舰的“东京湾事件”，开始对北越进行轰炸，越南战争全面爆发后，美国更加需要“自由世界的盟国”接替其某些战略任务，以便继续维持美国的世界霸权地位。
    1964年11月9日，佐藤继池田之后出任日本首相。作为战后日本保守政治的继承者，佐藤深谙日美关系对日本发展的重要性。因此，执政后仍然表示忠实地执行以“日美关系为基轴”的外交路线。1964年11月21日，佐藤在国会发表的第一次信心表明演说中，明确表示：“把维持和增进同美国的合作关系作为外交政策的中心。今后不能不在继续维持和加强日美安全保障条约的基础上，进一步密切两国关系，并在相互理解和信赖的基础上，进一步推进条约所规定的经济合作关系等”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第2页。）。但同时，又把“贯彻和平原则，保卫自由，展开自主外交，为增进世界福利作出贡献”作为其内阁“外交的基本姿势”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第1页。），并强调“日美关系进入了新的发展阶段”（注：（日）冈本文夫：《佐藤政权》，上海人民出版社1975年版，第16页。），以突出其外交的自主性。这样，佐藤外交一开始就处在“日美合作与自主外交的交叉点上”（注：（日）冈本文夫：《佐藤政权》，上海人民出版社1975年版，第12页。）。表现出从依附走向相互依存的日美关系的特点。为了探测日本外交在“日美关系基轴”之上，所能达到的“自主”程度，1965年1月10日，佐藤不顾“参觐交代”之嫌，率幕僚飞往华盛顿与美国总统约翰逊进行会谈。双方就中国问题、越南战争和亚洲局势、日美安全保障体制、冲绳问题等“日美两国共同关心的问题交换了意见”。在此基础上，双方表示在中国问题上“今后密切协商”，在越南和亚洲的开发问题上加强合作，在亚洲安全方面继续坚持“日美新安保体制”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第22-24页。）。
    这次访美对日后佐藤内阁的外交政策产生了深远的影响。访美过程中，佐藤感到“美国比以往更加关心亚洲问题，并想努力去解决它”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第3-4、76页。），并充分体会和认识到美国“防止中共入侵临近地区的政策”（注：（日）山本刚士：《日本外交史》（Ⅵ）《南北问题和日本》，三省堂1984年11月，第83页。），感到有必要调整自己的对外政策。因此，在第48次国会上，佐藤对内阁的对外政策作出了重大调整。在演说中佐藤把此前国会信心表明演说中信誓旦旦地准备首先重点加以解决的“中国问题”，一下降格为“对我国来说不能急于胡乱下结论，必须以自主观点慎重对待问题”，而把“排除（亚洲）各国政治上的不稳定因素，促进社会经济发展”，“缓和紧张局势，建设和平环境”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第4页。）作为首要的外交课题。这是因为通过这次访问，佐藤意识到，在美国政界普遍认为共产党中国进行意识形态扩张，鲸吞东南亚（注：资中筠主编：《战后美国外交史--从里根到杜鲁门》（下册），世界知识出版社1994年版；第584页。）的情况下，解决中国问题的时机尚不成熟，莫如投其所好，通过为美国的侵越战争和霸权政策提供合作，一方面为日益膨胀的日本经济解决市场和原料问题；同时增强日本在美国远东战略和日美安全保障体系中的地位和作用，提高日本在国际经济、政治中的作用和影响力。因此佐藤表示，准备在适当时机“访问东南亚各国，加强同各国首脑的接触，同时在经济技术合作等方面积极进行对话”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第4页。），并表示要迅速实现日韩邦交正常化，“建立两国之间的善邻友好关系”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第4页。）。