二、日美在东亚的战略“换肩”
    随着越南战争的升级和扩大，美国为了继续维持其霸权地位和实施其远东战略，也为了继续进行越南战争，迫切要求日本在东亚地区代替美国承担一部分以前美国在这一地区履行的“义务”和“责任”；代替美国部分地承担对亚洲各国的“援助”，以便继续稳定亚洲的“自由阵营”。为响应美国的这一要求，也为日本的垄断资本寻找新的商品、资本市场和原料基地，佐藤表示“亚洲集中了世界上的紧张局张，因此，不要单纯地把亚洲看成贸易市场而是以日本的安全和世界和平的高度作出积极的政治发言”（注：（日）山本刚士：《日本外交史》（Ⅵ）《南北问题和日本》，三省堂1984年11月，第74页。）。他上台组阁后，加强了同韩国、台湾及东南亚各国的政治经济外交。
    首先，日韩邦交正常化问题是战后日本所面临的重要外交课题，也是联结美国远东战略的重要一环。因此，第二次世界大战以后，美国希望日韩尽快实现邦交正常化，加强两国间的战略合作关系。从1951年10月，吉田茂内阁时期的第一次日韩预备会谈开始到1964年佐藤上台为止的十几年里，日韩双方虽然经过了数千次非正式会谈和六次正式会谈，但都因种种原因未能解决问题。
    进入60年代后，美国更加迫切需要日本部分地承担其在东亚地区的战略任务。而新上台的韩国朴正熙政权也急于实施《经济开发五年计划》，需要大量资金。在“美援”日趋减少甚至面临继绝的情况下，也想尽快解决日韩关系的悬案，建立外交关系，以便取得日本的资金。再则，从60年代开始，日本经济实力迅速增强，试图借助“援助”向韩国进行经济扩张。因此，佐藤上台后不久，极力推进日韩谈判。从1964年12月13日开始，日韩双方在东京进行第七次谈判。1965年6月23日，双方正式签订了《有关日本国和大韩民国之间的基本关系条约》、《有关日本和大韩民国之间的渔业协定》、《有关解决财产及请求权问题以及有关经济合作的协定》及附属文件、《有关在日本居住的大韩民国国民和法律地位及待遇的协定》及附属文件、《有关文化财产及文化合作的协定》及附属文件、《有关日韩两国和平处理争端交换文件》等。（以上统称“日韩条约”）。
    “日韩条约”具有媾和的性质。它的签订，基本上解决了日韩之间多种多年悬而未决的问题，实现了日韩邦交正常化。但是，在朝鲜半岛存在两个政权的情况下，日本把韩国作为“唯一合法政府”签订和约，又在客观上起了阻碍朝鲜的统一，加剧朝鲜半岛的紧张局势的作用。“日韩条约”的签订，把远东两个反共亲美国家连结在一起，加强了日韩美战略合作关系；同时也为日本商品和资本进入韩国，实现日美在韩国“援助”上的战略“换肩”创造了条件。
    根据《有关财产及请求权问题及有关经济合作协定》及附属文件，日本政府将用生产物资和劳务，分10年向韩国提供总额为3亿美元的无偿援助。分10年向韩国提供偿还期为20年，年利为3.5%长期低息贷款2亿美元（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第十号）《资料》，昭和41年8月，第110页。）。此外，还答应提供总额为3亿美元的通常民间商业贷款（注：（日）入江通雅：《战后日本外交史》增补版，嵯峨书院1983年版，第107页。）。1965年12月18日，“日韩条约”生效。到1970年10月，日本向韩国提供“无偿援助”1亿5000万美元，提供财政贷款1亿1358万美元、民间商业贷款3亿9354万美元。截止到1970年9月，日本对韩直接投资达4亿7819万美元，仅次于对韩投资总额为11亿9571万美元的美国（注：（日）信夫清三郎编：《日本外交史》（下），商务印书馆1980年版，第878页。），居第二位。这又为日本商品进入韩国市场打开了方便之门。1963年日本对韩国的出口占其整个出口的2.9%，到1969年迅速上升到4.8%，同期，日本从韩国进口也从整个进口总额的0.4%上升到0.9%。1968年日本在亚洲贸易中对韩国出口占15%，占对亚洲各国出口的第一位，进口占5%，居从亚洲各国进口的第七位（注：（日）行泽健三编：《日本经济和亚洲--世界经济和日本》（5），朝日新闻社1970年版统计表，第126-131页统计表。）。
    这一时期日本对韩国的大量“援助”和贷款，是在美国对韩国的“援助”日趋减少并濒临断绝的情况下实现的。日本资本的大量流入，对稳定当时的韩国经济，巩固朴正熙政权起了重要作用。与此同时，日韩经济关系的发展又促进了两国政治关系的发展。1967年6月30日，佐藤作为现任日本首相第一次访问韩国，参加朴正熙的总统就职典礼。这是战后日韩关系史上破天荒的第一次。“日韩条约”的签订和日本资本的大量涌入韩国，也具有日本部分接替美国在韩国的“责任”和“义务”的性质，具有日美战略“换肩”的作用。
    其次，中国问题也是战后日本遗留下来的重要的外交课题。众所周知，第二次世界大战以后，美国一贯把共产党领导的新中国视为洪水猛兽，对新中国采取封锁、包围的“遏制政策”。一贯以日美关系为“基轴”的日本不能不考虑美国的这一态度。
    1965年1月，佐藤访美同约翰逊会谈以后，更感到此时不是处理“中国问题”的时机。此次会谈以后，佐藤为了标榜“自主外交”，虽然分别把两国对“中国问题”的态度写进了联合公报并表示“继续增进现存的贸易等范围内的（中日）民间接触”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第九号），《资料》，昭和40年7月，第22页。），但心里早已打定主意积极配合美国对“中国问题”的“坚定不移”的政策。因此，在中国问题上，佐藤内阁不顾中日关系的严重倒退，推行追随美国“亲台反华”的政策。1965年2月，佐藤宣布“吉田书简”对中日贸易有约束力，致使中日关系和中日贸易出现了严重倒退。