第二次世界大战后，随着经济实力的不断增强，日本要求调整日美关系，希望修改日美关系中体现日本对美依附地位的、以“安全保障条约”为核心的“旧金山体制”，把小笠原、冲绳的施政权归还日本。1957年6月，岸信介访美首次向美国正式提出了修改“日美安全保障条约”、归还小笠原、冲绳施政权的要求。后经岸信介内阁的努力，1960年1月，日本虽然修改“日美安全保障条约”，重新签订《日美共同合作和安全保障条约》”（简称‘新日美安保条约’），部分地提高了日本在日美安保体制中的地位，但小笠原、冲绳的施政权归还问题一直没有得到解决。美国出于其全球战略需要，以联合国的名义“托管”小笠原、冲绳，迟迟不肯撤出该地区，并声称“只要远东存在威胁和紧张局势，就留在琉球群岛”（注：（日）中村尚美、君岛和彦、平田哲男编著：《资料·日本近现代史》（3）《战后日本的道路》，三省堂1985年，第263页。）。
    处于美军占领之下的小笠原、冲绳人民，不甘被长期奴役和遭受殖民统治，对美国的占领统治进行了长期的斗争。60年代，与日本本土上的反安保斗争相呼应，在冲绳各地掀起了群众性的以“摆脱异族统治，确立民主主义，反对战争，实现和平”（注：（日）中村尚美、君岛和彦、平田哲男编著：《资料·日本近现代史》（3）《战后日本的道路》，三省堂1985年，第262页。）为主要内容的“复归运动”，并成立了“冲绳县复归祖国协议会”（简称“复归协”）。“复归运动”走上了有组织的斗争阶段。在这种群众运动的推动下，1962年琉球立法院援引“联合国殖民地解放宣言”，通过了《琉球立法院有关要求归还施政权的决议》，并散发给联合国各成员国。
    佐藤上台以后，在国民要求收回小笠原、冲绳施政权斗争的推动下，积极着手解决收回小笠原、冲绳施政权问题。1965年1月，佐藤抱着“无论如何也希望抓住一个解决冲绳和小笠原问题的线索”，“想拿自己的想法同美国总统直接碰一下”（注：（日）冈本文夫：《佐藤政权》，上海人民出版社1975年版，第10页。）的愿望，首次前往美国访问，同约翰逊总统举行会谈。在这次会谈中，佐藤向约翰逊总统“提出了冲绳和小笠原问题，坦率要求在确认日本在冲绳同美国有共同的军事利益的条件下”，期待尽早把冲绳和小笠原归还日本（注：（日）永井阳之助等编：《战后资料·日美关系》，日本评论社1970年版，第366页。）。对此，约翰逊总统仅仅表示“理解”。佐藤的这次访美，虽然未能取得实质性的进展，但使美国高层领导层感到了“把冲绳和小笠原群岛归还日本是全体日本人民的共同愿望”（注：（日）冈本文夫：《佐藤政权》，上海人民出版社1975年版，第12页。）。
    佐藤访美归来以后，为了进一步了解小笠原、冲绳的实际情况和加强日本本土同同小笠原、冲绳的联系，于同年5月8日，率领铃木善幸、田中角荣等五名自民党和政府要员访问冲绳。这是战后现任内阁首相第一次访问冲绳。佐藤在那霸机场发表演讲，表示：“我深深地懂得只要冲绳归还祖国的这个愿望没有实现，对我国来说‘战后’阶段就不能算是真正结束。”（注：（日）冈本文夫：《佐藤政权》，上海人民出版社1975年版，第59页。）日后，这句话成了佐藤的一句名言。亲眼目睹了冲绳人民复归祖国的强烈愿望，更加坚定了佐藤把冲绳、小笠原收归日本的决心。离开冲绳时，佐藤表示：“这次在视察中得到的感受和知识，将反映在今后日本政府实施的政策中”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1997年版，第111页。）。佐藤访问冲绳以后不久，又派农相、自治相等前往冲绳，“研究日本政府对冲绳的积极方案”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1997年版，第111页。），并从经济、教育、文化等方面的援助开始加强日本本土同小笠原、冲绳之间的联系，消除其差异。
    1967年3月，佐藤首相在第55届国会上表示：“努力抓住冲绳归还祖国的一切机会”（注：（日）冈本文夫：《佐藤政权》，上海人民出版社1975年版，第127页。）。同年10月，佐藤第二次飞往华盛顿，与约翰逊会谈。在日本方面的强烈要求下，这次会谈在有关小笠原、冲绳复归日本问题上，终于取得了进展。美国第一次同意：“在冲绳施政权归还日本的前提下，继续就冲绳的地位进行共同研究”，同意“及早把这些岛屿（指小笠原群岛-引者）归还日本，两国政府将直接协商有关具体问题协定”。此后，依据佐藤、约翰逊会谈精神，日美之间围绕小笠原群岛的施政权归还问题进行具体磋商，1968年4月签订了“日本国和美利坚合众国关于南方岛屿及其它岛屿的协定”（注：日本外务省编：《我国外交近况》（第十二号），《资料》，昭和43年10月，第24页。）。该协定于同年6月26日生效，美国正式将小笠原的施政权归还给日本。实现归还小笠原施政权的要求，作为战后日本收回国权外交的一环，为日后冲绳施政权的归还奠定了良好的基础。
    1968年1月19日，由日本、美国、琉球（指冲绳）三方委员组成的“向琉球群岛高级专员指出咨询的委员会”（称“日美琉球咨询委员会”）正式成立。其目的是，在其职权范围内对有关经济、社会等方面向高级专员提出咨询和建议，“以促进冲绳的经济、社会体制同本土一体化，发展冲绳的经济，提高冲绳的社会福利”（注：（日）吉泽清次郎监修：《战后日美关系史》，上海人民出版社1997年版，第117页。）。1968年3月1日，该委员会召开第一次会议，3月11日，向琉球高级专员提出了截止到1968年11月底的，31项有关日本本土与琉球一体化的建议，并得到了全部同意。“日美琉球咨询委员会”的运作和一体化方案的采纳，标志着冲绳归还问题已进入了日美交涉的快车道。
    1969年是日美解决冲绳问题的关键性一年。是时，世界形势又发生了深刻的变化，美国经济再次出现严重的滑坡。在军事上，面对苏联咄咄逼人的攻势、越南战争的失利和第三世界的崛起，美国的全球战略日益暴露出了战线过长、后方太远、兵力分散的弱点。并且，美国的好战政策也日益遭到西方盟国的批评和指责。1968年新当选的美国总统尼克松上台后，不得不调整美国全球战略，收缩战线，在亚洲采取“亚洲人打亚洲人”的策略，以便把力量集中到美苏争霸的主战场欧洲。