元首制建立后，情报成为构建统一的中央集权国家的当务之急。然而，情报活动千头万绪，如何整合与转型，并将其纳入系统化发展轨道，既是实现情报价值的必由之路，又是执政者长期面临的挑战。探讨情报活动系统化进程，不止于考察情报在政治经济运作、国家安全中的地位，对追溯现代情报系统源流、反思情报活动得失，更具有现实意义。古典文献多记载情报人员职能问题；不断发现的拉丁铭文虽可作补充，但仍需进一步阐读。①当前学界主要关注的，一是考辨情报人员构成及其活动，二是讨论情报与政治斗争或边疆安全关系，整体上关注情报活动演进趋势的论著实属少见。②本文在借鉴相关研究成果的基础上，通过对罗马帝国治国方略变迁、国家安全走势等问题的分析，旨在探讨罗马帝国情报活动的系统化进程及其架构和运作模式。
    一、情报系统的缘起
    罗马帝国情报系统建设始自奥古斯都之际。元首制的创立，凸显出情报在促进统一和推行中央集权上的意义。奥古斯都继承共和时期情报传递经验，构建全国性情报传递体系，奠定了后续发展的基本框架，开情报系统建设之先河。
    情报传递是维系罗马同被征服地区联系的纽带。③共和时期，情报传递活动假手私人。元老、高级官吏、军团统帅均可委派依附自己的信使(tabellarii)传递信报。信使非国家公职人员，军团士兵、自由民、奴隶皆可兼任。随着罗马同行省联系日益频繁，专业信使组建。此系民间组织，由奴隶或自由民结成，希冀营利。专业信使提供转送个人信件与官文等服务。④共和晚期，有执政官在意大利境内道路沿线安排通信人员，推行接力传递信息的方式。⑤接力方式有助提高情报传递速度。内战阶段，速度备受重视。军事将领普遍派骑兵接力，传递战报或下达指令。恺撒同庞培鏖战时，沿西西里海岸部署骑兵通传情报。⑥上述探索为情报传递体系出现提供借鉴，但共和时期情报传递活动在组织管理上各自为政，未形成国家层面的统一机制，即便有改革者在个别地区推行新法，仍是独力难支。
    公元前31年，屋大维从乱世纷争中凭军事手段削平宇内，后称“奥古斯都”，创立元首制，将罗马历史推进到帝国时代。奥古斯都汲取内战教训，筹划统一大业。他将巩固统治结构、稳定国内政局作为治国远略，是以停止征讨，攘除内乱。他首先减少大规模用兵，放弃共和时期扩张主义政策，提出以和为主、维持既有领土的戍边政策，适时、适度地进行战略收缩。同时布军团于边境，营建边疆防御体系格局。经调整国家战略目标、稳定国际关系，罗马获得比较安全的国外环境。然而，从根本上遏止军阀混战、革除行省尾大不掉的弊病，任重而道远。据前车之鉴，恺撒试行一人之治戡乱，但终因传统势力负隅顽抗而殒命。恺撒身亡后，干戈再起。内战昭示出，专制是罗马摆脱政治危机的唯一出路，但掌权者必须另辟蹊径，行怀柔治天下。于是，一种适应时政的体制--元首制，应运而生。
    元首制本质是假共和之名，行专制之实。元首制下，政出一人，贵族集团统治瓦解。元首垄断执政官、监察官、保民官等共和旧职，总统万机；以改组军团、分配行省之举，驾驭军权、控制行省。把握实权同时，元首须安抚旧势力。元老院、公民大会等机构继续运转；贵族分子仍被允许参选或充任共和旧职。当然，此类机构与职官受制于元首，其决断国计民生之权业已沦丧。元首制对国家的意义在于，它是罗马从城邦联盟向集权帝国过渡的标志。一种崭新的、以地域划分为特质的，中央和地方两级结构国家管理体制定立。元首制下，行省非军事将领和权贵所能争抢，亦非行省总督中饱私囊或抗衡中央之资本，而是中央集权治下地方行政单位。元首享有国家最高大权，总揽行省。行省总督由元首任命，向元首负责，权限和任期均有比较明确规定，值得注意的是总督被剥夺了擅自豢养和调动军队之权。
    中央集权国家创始，为改造原有情报传递模式提供了根本动力。新时期情报传递活动价值取向是“使各行省发生的事情得到及时报告”，⑦成为元首推行中央集权、促进统一的纽带。于是，营建全国性情报传递机制改革呼之欲出。据载，奥古斯都“先在军用大道沿线每隔一个短距离配备年轻人传递消息，后来设置驿站和马车”。⑧就改革具体流程，最初，奥古斯都于全国范围内推广共和时期接力传递情报的方式。他在主干道上每隔10英里左右安排1名通信人员，通过接力完成情报传递任务。通信人员主要从年轻、擅跑的公民中征募，按军事建制组织。⑨然而，改革收效甚微。首先是速度问题。通信人员以奔跑或步行方式传递情报，无法达到奥古斯都及时洞悉行省动态的预期。其次是精准性。对于一些非书面信息，转自多名通信人员之口后，未免发生厘误。奥古斯都意识到，简单因袭或修整共和时期情报传递模式，不能从根源上解决问题，遂转向开发道路交通资源。他依托发达的道路交通，在道路上设立驿站，作为情报传递的中转设施，⑩又初步构建完整的组织管理体制作为配套工程。情报传递体系由此出现。
    情报传递体系的架构包括基础设施、组织管理、任务三个层面。道路、驿站和警卫哨所是情报设施。道路是情报传递体系赖以存在的基础。发达的道路覆盖行省首府、主要城邑。帝国初期，干线道路总里程长达8.5万公里。(11)驿站是情报传递的枢纽。驿站有两类：一是仅供换乘的驿站，拉丁语称“mutationes”，平均每隔10英里设一所，备有牲畜、车辆、车夫等；二是可供食宿的驿站，拉丁语称“mansions”，平均每隔32-48英里设一所，为通信人员住宿、换乘、补充给养之用。(12)此外，通信安全开始受到重视。受长期内战影响，道路上绑匪猖獗。奥古斯都派军团、舰队打击盘踞在海陆交通网的绑匪和海盗，还在意大利地区危险路段设立警卫哨所(statio)，派近卫军士兵执勤，保障通信安全。(13)
    情报传递体系组织管理内容概有：驿站修建与运营、管理制度、通信人员选任等。驿站建设和运营费用由其所处城镇居民承担，管理人员自地方士绅中选拔。(14)驿站乃国家设施，私人不得擅用，且通信人员须持相关批文(diploma)方可在驿站中换乘、休息。批文由元首、近卫军长、行省总督核发，内容包括被授权者姓名、可乘驾的交通工具、通行线路、有效期等信息。(15)凡持过期批文使用驿站者，一经发现皆要严处。(16)初期，通信人员从军队士兵、自由民或奴隶中遴选。元首通信人员是近卫军中密探士兵(specultores)，人数约200人，被编成独立的骑兵分队，驻于毗邻元首宅邸的营房，等候差遣；(17)行省总督的通信人员选自依附自己的奴隶或麾下军团士兵。(18)
    情报传递体系任务主要是传递行政管理、军事防御等方面的文件或情报。根据塔西佗记载可知，元首同臣僚之间大部分信件由近卫军中密探士兵传送；(19)提比略病危时，近卫军长责令密探士兵把该消息下达到各行省军团；(20)据苏维托尼乌斯记载，卡里古拉统治派密探士兵传递官文。(21)驿站出现及交通工具的引入，使情报传递任务完成情况较之从前明显改观。公元69年内战中，马其顿第四军团通信人员大约以每天180英里的速度从美因茨赶到科隆，向驻跸此地的维特里乌斯通报战情。(22)不仅如此，情报传递精准性得到了保证。“如果情况需要，人们可询问直接从出事地点带来紧急公文的同一个赶车人。”(23)
    情报传递体系是中央集权建设的重大建树，符合新时期需要，起到扶持新生政权、维系元首统治的作用。它彰显情报在国家统治上的地位，使之步入国家管理和统筹规划时代，奠定了情报活动发展的基本框架和思路，启迪后世之君思考和探索。尚需指出，时值帝国初创，中央集权发展水平有待提高，相关措施逐步完善，因而情报活动整合与转型工作处在筹备阶段，综合性情报系统的出现乃是奥古斯都之后的事情。