二、综合性情报系统的形成
    公元1-2世纪元首继往开来，以固国安民为施政要义。五贤帝治下，罗马帝国国势强盛。元首制和中央集权达到高峰的同时，情报系统得到更大发展空间。统治者既承袭前制，又不拘泥，于2世纪构建了覆盖全国的综合性情报系统。
    中央集权强化是情报系统出现的根本原因。公元1-2世纪元首不仅奉行奥古斯都确立的政治原则，更在治国实践中丰富元首制内涵。他们发展奥古斯都的行省观，将行省视作国家长治久安的基石，形成了以增强综合国力为核心的治国理念。(24)行省政策着眼点是统筹规划、消除差异，具体措施兼顾面广且更细化。涉及领域有：政府管理体制、人事结构、下放罗马公民权、社会秩序维持、城市建设、财税征收、宗教信仰等方面。在积极的行省政策扶植下，行省管理水平大幅提高，经济繁荣，社会秩序安定。随着统一国家进入大变革、大发展时期，各种繁杂事务、各类情报已非原有的情报传递体系所能处理，因而客观上对这一体系提出扩容需要。
    军团职能转变为情报系统建设提供人力资源和组织基础。和平环境中，军团职能逐渐迁移。军团从征战转入战略防御和守备，普遍驻于边疆，且流动性降低。(25)军团固定驻扎后，与行省社会融合。他们负责维护行省社会秩序、博扬文化、参加城市建设。军团官兵各方面素养良好，渐趋成国家行政管理骨干，出任中央特别是行省政府管理、职员岗位。“2世纪国家管理人员不仅从地方贵族中选择，更多则从军团中百夫长等级或军官中选择。”(26)铭文表明，2世纪行省政府中人事、警务、情报、文职、勤务等职位多由军团士兵出任，具体人数视行省管理等方面需要而定。一则马可·奥略留时努米底亚行省政府人事结构铭文记有48名军团士兵；(27)一则2世纪末上潘诺尼亚行省政府人事结构铭文中计有175名军团士兵。(28)
    设施完备为情报系统奠定物质基础。最初，驿站主要分布在经济水平较高、归附日久的西部行省。后来，东部地区行省中驿站数量增加。因作战需要，图拉真在莱茵河、多瑙河沿线行省修建道路和驿站，以为通信。(29)伴随行省经济实力增强，迄于2世纪中叶，东部地区驿站数量与西部地区持平。(30)公元218年，马克里尼乌斯战败后，佯装情报人员，驾驶马车顺利地通过卡帕多西亚、加拉提亚、比泰尼亚等行省驿站。(31)反映出上述行省驿站布局有极大改观。驿站运营费用实现从征派向国家拨款的转变。因各地经济水平参差有异，落后地区无力供养驿站。克劳狄乌斯从国库中拨付资金，扶植部分落后地区驿站；韦伯乡将意大利地区驿站纳入国家经营范畴；图拉真从国库出资囊助行省驿站。(32)在管理上，在尼禄时代，意大利地区驿站始见驿站长(praefectus vehiculorum)管理，(33)嗣后被部分行省仿效。(34)哈德良最终在全国范围内确立这一模式。(35)驿站长从骑士等级中选拔，每位司理2-3个行省中驿站，权责包括管理驿站运营、发放及审核文牒、划拨物资、调度车辆等。
    情报系统架构涵盖两个既独立又联动的子系统。一是中央情报系统；二是行省情报系统。中央情报系统在近卫军密探士兵队伍基础上改建而来，实现了情报人员、情报任务专门化。其出现的具体时间不得而知，据最早有关记载及考古发掘情况推测，大致在图拉真执政时。(36)它因循军团建制，以设在罗马的外族营(castra peregrinorum)为总部。情报人员称弗鲁曼塔里伊(frumentarii)，(37)从军团中具有罗马公民权士兵中选拔，各支军团中均有若干，总数约200人。(38)管理人员从军团军官中铨选，首领称外族营长(princeps peregrinorum)，职衔等级相当于军团中高级百夫长。其下属官有：外族营副营长(subprinceps peregrinorum)、百夫长助理(centuriones deputati)、外族营佐将(optio peregrinorum)等。(39)上述职官管理和训练弗鲁曼塔里伊，(40)亦承担具体情报工作。(41)
    从弗鲁曼塔里伊职权观之，中央情报系统任务包括：一、情报传递。据载，弗鲁曼塔里伊将罗马市长的信件传送至在安提科的卡拉卡拉；(42)他们还转呈行省百姓致元首的信函。(43)二、监督行省政府工作。最早记录该职权的铭文在马可·奥略留时期，内容是弗鲁曼塔里伊监督该省城防事务。(44)三、情报搜集。弗鲁曼塔里伊在行省活动中常与行省政府、社会群众接触，于是元首派他们搜集情报、查处案件，旨在掌握行省动态，维护社会稳定。此外，他们可能在后来衍生出搜集统治阶层情报职权。最早记载上溯到哈德良时期，弗鲁曼塔里伊受命监控元老起居。(45)但纵观五贤帝时政局、诸元首个人品质及其与统治集团关系，该职权在2世纪应并不活跃。
    在中央指导下，行省总督领导的情报活动组织形式健全。行省政府情报人员从军团中密探士兵和免役士兵(beneficiarii)中选拔，无军团驻扎的行省从邻近行省驻军中借调。(46)密探士兵最初是军团中负责侦查军事情报的士兵。(47)战事消弭后，他们开始进入行省政府，协助总督处理国内情报事宜。免役士兵起初被选做行省总督私人助手，司理公务、警务与情报工作，(48)因而在称号上缀其所在行省的总督职衔。(49)据铭文记载看，有“beneficiarii legati Augusti”、“beneficiarii consularis”、“beneficiarii procurator”三类称号。(50)一般认为，大致在2世纪中叶，统一称作“consularis beneficiarii”。(51)表明他们从总督私人助手转变到政府常任职员，故译作行省免役士兵。
    行省政府中密探士兵和行省免役士兵暂脱离军团序列，不承担作战和训练任务，实际人数取决于该省在国家的政治军事地位、驻军数量、安全局势等因素。(52)行省情报系统任务类型与中央情报系统一致，目标在于保持本省同中央的情报联系；发挥情报在维护社会秩序、监督生产等方面的功用。具言之，密探士兵将行省情报传至元首，还有搜集社会情报、查处治安案件、逮捕嫌疑人等职权；(53)行省免役士兵多在警卫哨所执勤，(54)维持社会秩序，搜集各类情报，亦被派赴各地监督土木工程、交通运输、矿山开采等事宜。(55)
    情报系统运作上，元首是核心和决策者。在元首主导下，情报系统通过建构内在联动机制实现资源共享。一方面，元首直接参与行省情报活动，渠道有二：其一，弗鲁曼塔里伊。他们将行省政府和社会群众的情报传送给元首，并且依托警卫哨所维护行省社会秩序抑或同行省免役士兵交换情报。(56)其二，巡幸。元首巡幸旨在深入考察行省统治和管理情况，随时发现问题，向总督反馈或命其整改。图拉真执政时巡视莱茵河、多瑙河一线行省；(57)哈德良统治时，三分之二的时间在行省度过，足迹遍布各地。另一方面，行省总督虽可独立自主组织情报活动，但须及时向元首呈奏情报，请求决断。(58)比泰尼亚和本都行省总督小普林尼向图拉真呈递信件：“索罗迈特(Sauromates，罗马帝国的附庸国博斯普鲁斯王国国王)国王修书于我，我派信使速将此信转呈给您，以便您能够及时深察这里的情形”。(59)考古在外族营发现一则不列颠行省密探士兵的墓志铭。(60)莱茵诺德据此提出，行省很可能派一些密探士兵常驻罗马，随时接收元首意旨。(61)
    公元1-2世纪情报系统建设，依托情报传递体系，整合情报活动、开发情报资源、拓展情报领域，模铸出集情报传递和搜集、监督于一体的综合性情报系统，将传统意义上的秘密情报活动和军事侦察活动引向维护社会秩序、推进经济建设领域。这一系统在组织上因军团情报活动之利，将军事情报活动组织形式迁移到国家行政管理中来，既为情报活动提供机制保障，又是和平时期军事侦察活动转型的有益尝试。在运作上，形成以元首为主导，行省总督具体负责的两分模式，在这种模式中，不仅显现了元首对情报系统的整体把握，又调动了行省政府积极性，以便根据本省具体情况，制度适合的情报活动政策，有助于切实维护基层统治秩序稳定和增强综合国力。当然，它所蕴藏的问题不可小觑。由于行省总督拥有组织情报活动职权，因而与元首存在着交互博弈。(62)这种博弈，当元首权力炽盛之时尚能达成同构互应，一旦元首势衰，行省总督情报权重过大的弊端必然显现。