三、情报系统的强化
    五贤帝后，罗马帝国繁荣落下帷幕。公元3世纪是罗马帝国的乱世，内有干戈扰攘，外有游牧民族大举侵袭。是时，国家安全高于一切。情报系统建设既要解决其自身问题，又要探索与国家安全的契合点。
    长期以来，罗马元首秉承固国安民政策，在国防上采取防御为主的政策。边境和平使国家富强，也促进周边游牧民族开化和向定居过渡。觊觎占有土地和掠夺财富，一部分生活在边境地区的游牧民族开始内迁。冲突和战争势必难免。公元162年，马尔克曼尼人向多瑙河沿线潘诺尼亚行省和默西亚行省发起进攻，揭开罗马边患序幕。他们的入侵一度被击败，但旋即联合奎德人组织更大规模侵袭。到3世纪，旅居顿河流域的哥特人、阿拉曼尼人迫于匈奴西迁之压，举族向罗马境内迁移，掀起新一轮侵袭浪潮。其兵锋一度突破莱茵河、多瑙河防线，远及巴尔干半岛、高卢和西班牙等地。游牧民族寇边使罗马帝国出现持续几个世纪的边疆危机。
    与此同时，国内纷争甚嚣尘上。公元193年康茂德被杀，标志着罗马帝国政治危机来临。公元193年至284年70余年间，是军事无政府主义时期，军队擅权和中央权力式微是这一时期主要特征。哈蒙德指出，“元首制重要原则是元首必须得到军队支持方可继任”。(63)公元1-2世纪，这一原则潜藏不露，到3世纪，“每个人都处心积虑地争夺统治权，一个人可通过唆使军队获得至高权力”；(64)“这时候没有什么是非观，混沌秩序下，武装争夺权力被看作正常的”。(65)军队操持国柄，军团统帅和行省权贵利用军队与元首争雄对峙，他们所拥有的力量得以平行乃至超越元首权力，以致形成集团势力，分割天下。
    国家安全危机暴露出情报系统弊端。首当其冲的是边疆情报防御能力薄弱。近2个世纪和平中，情报系统建设重在“安内”，加之国外战事消弭，军事情报活动普遍进入蛰伏期。当游牧民族大举进犯时，边疆地区情报防御能力略显不足。第二是元首控制权削弱。五贤帝治下，元首权力不断强化，中央和地方政权联系紧密，3世纪，在主弱臣强、地方割据状态下，元首控制情报系统之权被行省总督肢解乃至篡夺。元首与行省、边疆的情报沟通受阻，这既不利于边防，更不利于打击分裂势力。为解决情报系统面临的困境，发挥情报维护国家安全上作用，元首加大情报系统建设力度。主要举措分述如下：
    一、增强边疆情报防御和搜集能力。首先，边境线上瞭望台数量增加。瞭望台罗马边境防御体系组成部分，是监控边境局势，传递和搜集军事情报的平台。瞭望台建筑材质一般为木质，高度4米左右。根据考古发现，不列颠、非洲、莱茵河及多瑙河沿线行省中添设的瞭望台数量较之安敦尼在任时有大幅增加。(66)其次，警卫哨所布局从内地迁移到边疆。诸行省中，数量较多者当属不列颠行省及莱茵河、多瑙河流域行省。(67)这些哨所由行省免役士兵执勤。考古在警卫哨所遗址发现有关行省免役士兵铭文，这些铭文多是他们奉献给元首的颂词，日期可考。以莱茵河、多瑙河沿线行省为例，目前共发现铭文179篇。其中公元150年-160年间有13篇；公元161-180年间有11篇；公元181-217年间有79篇；公元218-260年有76篇。(68)从上述铭文时间分布上看，公元180年之后铭文数量居多，反映出警卫哨所数量增加之一端。再次，军事侦察活动勃兴。频繁的战争使军团中负责侦查军事情报的士兵活跃起来。他们主要是密探士兵和侦察兵(exploratores)，在战争中，他们作为先头部队或深入敌后侦察情报。(69)不仅如此，公元2-3世纪之交，军团中侦察兵组成相对独立队伍，人数在百人以上，专门侦察敌情。(70)
    二、加强对行省情报系统的直接控制。针对边患，3世纪元首加强边疆地区信息设施建设，然而如何建立与边疆的直接沟通，涉及决策制定与传达的时效性，是决定战争成败的关键因素。抵御游牧民族入侵中，元首亲自举兵阻御，使亲征和在行省重镇建立行营形成惯例。此举不失解决边患的有效手段，更为元首直接控制行省情报系统、掌握行省情报资源打开突破。塞普提姆斯·塞维鲁、卡拉卡拉、塞维鲁·亚历山大等元首亲自指挥罗马抵御安息人、日耳曼人的战争；马克西米努斯到戴克里先时期元首，绝大多数时间都在前线度过。元首长期在行省活动，开始重点营建边疆重镇，作为行营。马可·奥略留先后把行营设在上潘诺尼亚行省首都卡努图姆(Carnuntum)和不列颠行省的文德兰达(Vindolanda)；塞普提姆斯·塞维鲁在不列颠战争期间将埃伯拉库姆(Eboracum)设为行营，在抵抗安息战争中，把行营设在叙利亚行省首府安提科；塞维鲁·亚历山大将行营设在上日耳曼行省边境的美音兹(Moguntiacum)；公元218年-284年间的元首主要以上潘诺尼亚首府卡努图姆及下潘诺尼亚首府希尔米努姆(Sirmium)为行营。
    三、强化中央情报系统。3世纪政权更迭频繁，元首制政治原则消失殆尽，元首行专制打击政敌，以征伐立威。弗鲁曼塔里伊是他们推行专制统治、监控国内政治经济秩序的骨干力量。他们地位显赫，职权强化。统计记载弗鲁曼塔里伊升迁信息的铭文可得，尤其在弗鲁曼塔里伊领导阶层中，荣获提拔的军官比例很大，且不乏最后官至近卫军长、军团长、行省总督者。(71)3世纪，告密成为弗鲁曼塔里伊重要职权。经元首授权，弗鲁曼塔里伊可侦察元老、高级官吏、行省总督、军团将帅情报，亦能逮捕和审判各阶层嫌疑者。(72)根据规定，“任何人都不得干预弗鲁曼塔里伊的行动”，(73)“其所举者，悉数上报元首处置”。(74)弗鲁曼塔里伊告密活动盛行，表明侦查社会各界情报被纳入到情报系统功能中。弗鲁曼塔里伊监督职权日重，内容包括：监督行省工程项目、矿山开采、监管财税征收、港口运输、财税征收和军粮转运等工作。(75)他们还被元首安排在行省政府中，监控行省政治运作，敷奏万机。(76)
    公元3世纪情报系统建设见证了元首积极探索御戎之策的努力，维护了边疆安全。首先，它构筑一道抵御外敌入侵的情报屏障。瞭望台、警卫哨所由道路相连，系军团驻地、行省政府于一体，形成边疆地区情报防线。其次，加快了情报传输和处理速度。亲征和行营将元首、边疆、军团这三个要素直接联系起来，在行省中建立起新的情报决策中心，使情报传输和处理速度升级，缩短情报传递和决策流程，为进行有针对性的军事部署赢得一定时间，实现了情报高效利用。再次，元首直接控制行省情报系统，打破原有情报资源分配及处理模式，使之能够从战略大局高度统筹情报、权衡决策。最后，深化国家安全意涵。监督行省经济是情报系统功能的重点之一。经济在元首御戎与安定军队等方面意义重大，面对经济衰退局面，如何利用有限资源、加强控制经济、增加国帑，是元首要务。弗鲁曼塔里伊等人员监督行省经济的活动，是在人口缩减、资源短缺、经济发展后劲匮乏情形下，元首不得不对所控制的经济资源重新调整和分配的必然之举，反映了整顿经济秩序的努力，从中亦可看出政治权力向经济领域全面渗透。3世纪元首的经济政策，涉及国家与民众在资源分配上的利害关系，虽然加重对行省的盘剥，但在特定条件下，是举全国之力挽救国家危亡必须牺牲的。
    解决中央集权危机方面，元首直接控制行省情报系统、强化弗鲁曼塔里伊职权，预示着集权化是情报系统建设大势所趋。集权化对于削弱行省总督情报权重、解决系统运作中分权问题大有裨益。而从情报系统集权化的视角观察该时期元首制发展趋势，可以将其概括为元首以公开方式，占有全部信息资讯，控制国家全部事务的过程。既然怀柔与调和已无法为重塑权力提供常新动力，那么，对于任何试图巩固权位之人，唯一的、最有效的办法是抛弃元首制外衣，公然推行专制统治，加强控制各个领域。这种变化表明，元首权力不断集中，并且跃居裁决军国大事的前台。