钓鱼岛问题已经成为深刻影响和制约中日关系发展方向的重要因素。中日关于钓鱼岛主权归属问题的争端，其形成与美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判的进程具有不可分割的关系。自从2002年日本外务省解密中日邦交正常化谈判的历史档案以来，国际学术界就开始研究中日邦交正常化进程中的钓鱼岛问题。①其后，伴随着美日两国政府陆续解密有关美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判的历史档案，国际学术界开始关注美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判进程中的钓鱼岛问题。②但是，无论是在完整地利用美日两国政府解密档案的程度方面还是在历史认识方面，仍然存在着诸多值得继续深入探讨之处。本文拟在对美日两国政府解密档案进行互证研究的基础上，重点探讨以下三个问题：在美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判初期，美日两国政府究竟是怎样确定对钓鱼岛问题的基本政策的；在美日两国政府代表开始具体讨论有关返还区域的法律文件形式时，美日双方的谈判策略究竟出现了哪些重要的变化；在美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判的整个过程中，美国政府究竟是怎样处理日本政府与台湾当局之间关于钓鱼岛主权归属之争的。本文最后论述了美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判进程中钓鱼岛问题的发展态势极其深刻影响。
    一、美日两国政府确定对钓鱼岛问题的基本政策
    美日两国政府对钓鱼岛问题的基本政策是与美日关系中的“冲绳问题”联系在一起的。第二次世界大战结束以后，在对日本的战后处理过程中，美国政府始终坚持对冲绳进行“战略托管”。根据1951年9月签署的《旧金山对日和约》第三条规定，美国政府获得了对北纬29度以南“西南诸岛”(含琉球群岛和大东群岛)的施政权。③1953年12月25日，美国琉球民政府发布第27号公告，首次以经纬度线的方式标示琉球群岛的地理界线，并将钓鱼岛纳入琉球群岛的范围。④1957年6月，艾森豪威尔总统颁布第10713号政令，将钓鱼岛纳入美国琉球民政府的施政权之下。⑤在整个20世纪50年代，美国政府首先将返还冲绳施政权与日本重整军备问题直接联系起来。当日本鸠山一郎内阁推行“自主重整军备”政策，试图以此推动美国政府调整对冲绳政策并改善与苏联的关系时，美国政府又将冲绳问题与千岛群岛问题直接联系起来，防止日本在千岛群岛问题上向苏联妥协。20世纪60年代，美国政府开始将冲绳问题与日本在亚洲太平洋地区发挥更大作用的问题联系起来。日本经济的高速增长和日本政府保持与美国的战略协调，促成了美国政府对冲绳政策的转变。1967年11月，美日首脑会谈确定在未来“两三年内”返还冲绳施政权。1969年11月21日，美国尼克松总统和日本佐藤荣作总理大臣发表《美日首脑联合声明》，约定按照“撤除核武器、冲绳基地与日本本土基地相同、1972年内返还施政权”的原则，处理冲绳问题。⑥美日两国政府关于钓鱼岛问题的基本政策，就是在返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判过程中确立下来的。
    从1970年2月起，日本内阁总理府与外务省开始讨论返还谈判的具体事项及其对策，决定“在佐藤、尼克松会谈中达成谅解的返还施政大纲的框架内(撤除核武器、冲绳基地与本土基地相同、1972年内)，尽可能缔结简洁的施政权返还协定。以此作为基本方针，进行外交谈判”⑦。1970年5月6日，日本外务省美国局北美第一课提议：“鉴于返还协定必须经过美日两国国会的审议和批准，返还协定本身应当尽可能简明扼要，详细的协商事宜应当通过附属议定书或换文的方式来处理。”⑧1970年5月12日，日本外务省美国局提出：在当前阶段，应当首先与美国方面讨论“冲绳居民的请求权处理方式问题、关于驻日美军地位协定以外的各种设施的规定问题、美国在冲绳资产的处理问题、在冲绳的美资企业以及自由业者的权益问题”⑨。1970年8月12日，日本外务省美国局北美第一课课长提出了“美日返还冲绳交涉的主要问题点例示”，概括了应当列入《美日返还冲绳协定》的事项。具体内容如下：(一)前言-协定的主旨；(二)美国方面放弃的权利与利益，包括地域方面的规定；(三)日美两国之间诸条约协定的适用范围；(四)根据地位协定提供的设施和区域；(五)美国之音：仅限于承认近乎现状的活动；(六)关于经济和财政方面的原则规定：包括货币兑换、财政转换、返还日本国有资产、美国资产的处理、琉球政府财产处理、邮政金融结算；(七)其他：包括请求权、美国军政府、美国民政府、琉球政府的各种法令的效力及其处理方式、民事和刑事审判、协定生效时间。此外，美日之间预定签署谅解议定书的事项有：拟提供的设施和区域名称、用途，承认美国之音的各种条件，货币兑换，美国资产的处理，美国方面设置的电话网络的处理，琉球政府财政赤字的处理，美国以及其他国家在冲绳的外资企业及自由业者的处理，其他美国民间权益(学校、广播)的处理，各种转让事宜，美国琉球民政府的职能、航空、航海、气象业务，美军纪念碑以及墓地的处理，开设美国总领事馆。⑩在这里，我们可以清楚地看到，日本政府预定谈判的重点目标之一就是返还区域问题，涉及返还区域的具体事项将通过“附属议定书或换文”的方式来处理。
    1970年4月6日，美国国务院向美国驻日大使通报《美日返还琉球群岛和大东群岛协定草案》。关于返还区域，《草案》第一条第二段指出：“琉球群岛和大东群岛是指北纬29度以南包括冲绳和西南诸岛在内的所有岛屿以及这些岛屿的领水，根据1953年12月24日签署的《美日返还奄美大岛协定》，该协定所包括的岛屿以及领水不在其内。”(11)1970年4月7日，美国国务院向驻日大使下达了关于返还冲绳谈判的指令文件。该指令规定：美国对日谈判的目标是保持冲绳基地美军最大限度的灵活性，有序转让冲绳行政管辖权，最大限度保证美国的经济和财政利益，保证美国商人的前途和其他在冲绳的美国私人利益，保证公众对美军继续存在的支持。此外，还应当谈判与返还施政权有关的“特殊协定”，包括地位协定、日本对冲绳的防卫责任、移交民政权利、经济和财政协定、美国之音中转站。(12)从美国政府的返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判方针来看，美国政府准备返还的区域就是《旧金山对日和约》第三条规定的区域，并没有明确提出钓鱼岛问题。