引发美日两国政府直接讨论钓鱼岛主权归属问题的事件是中国东海海域海底石油资源问题。1968年，联合国亚洲远东经济委员会组织由美国、日本、韩国、中国台湾科学家组成的科学调查团对中国东海大陆架进行考察，确认该海域大陆架是世界上蕴藏石油最丰富的地区之一。同年末，日本政府请求美国琉球民政府“清除中国人在钓鱼岛活动的痕迹”。1969年5月9日，琉球政府石垣市当局在钓鱼岛、黄尾屿、赤尾屿及南北小岛树立“主权碑”。1970年7月7-16日，美国琉球民政府当局在钓鱼诸岛设立“禁止登陆警告牌”(13)。日本政府的这些活动，引起中国台湾当局的警觉。1970年7月17日，中国台湾当局宣布对东海大陆架天然资源拥有主权。1970年7月28日，台湾当局授予美国海湾石油公司在钓鱼岛海域勘探石油的特许权。(14)1970年8月10日，日本外务大臣爱知揆一在日本参议院发言称：“尖阁诸岛属于西南诸岛，日本对该区域拥有潜在主权。”(15)从此，中日两国关于钓鱼岛主权归属问题的争端凸显出来。
    1970年8月11日，美国国务院向美国驻中国台北大使发布指令，要求其按照该指令解释“西南诸岛”的定义，这是美国政府首次表达对钓鱼岛问题的立场。该指令共计包括三项内容：首先，“日本政府尚未要求美国确认关于‘西南诸岛’一词的含义，如果日本提出要求，国务院的立场如下：用于对日和约第三条中的该词，当初的涵义是包括尖阁诸岛。和约中的西南诸岛一词，是指第二次世界大战末期在日本统治下的北纬29度以南的所有岛屿，和约中对此并无其他表达”。其次，“根据该条约，美国政府将尖阁诸岛作为琉球群岛的一部分进行施政管辖，认为日本仍然拥有琉球群岛的潜在主权。美国对琉球群岛的施政权，预计将在1972年返还日本”。再次，“美国政府认为任何关于尖阁诸岛及其毗邻大陆架的争端应当由争端双方去解决”。(16)8月19日，美国国务院向美国驻日大使发布指令，除重申1970年8月11日国务院致美国驻中国台北大使指令的内容以外，还特别指出：“11日指令的第三项内容，并不表示美国意在引起人们怀疑日本对这些岛屿的主权，而仅仅想要表明，一旦发生关于尖阁诸岛主权的争端，对日和约和返还协定都不应该成为争端的决定因素。争端应当由提出主权主张的当事者去解决，或通过第三方(例如国际法院)来裁决。”(17)显然，美国政府重新解释《旧金山对日和约》第三条的地域范围，使其立场具有双重特征：其一，决意将我国钓鱼岛的施政权返还给日本；其二，美国政府不介入有关钓鱼岛主权归属的争端。
    1970年8月31日，爱知大臣与美国驻日大使迈耶举行会谈。爱知大臣提出：“日本政府拟公开发表声明：尖阁诸岛是琉球的一部分，请求作为琉球群岛施政者的美国政府不予以反对。”(18)1970年9月8日，日本外务省美国局局长东乡文彦会见美国驻日公使斯奈德，东乡再次提出日本政府公开发表声明的问题：“尖阁诸岛是琉球的一部分，并将包括在返还琉球协定当中。”斯奈德根据美国政府的指令精神答曰：“美国政府不希望发表公开声明，也不希望卷入争端。”但是，美国政府愿意“通过国务院发言人答记者问的方式”表明其立场。(19)
    1970年9月10日，美国国务院对日提交《答记者问》的稿本，全文如下：“问：有报道说，作为琉球群岛的一部分，在现处于美国施政权下的尖阁诸岛上，竖起了中华民国国旗。关于将来对尖阁诸岛的处理，美国将采取什么立场？答：根据对日和约第三条，美国对‘西南诸岛’拥有施政权。在该条约中使用的这一词语是指：第二次世界大战结束时在日本统治下的、并且在该条约中没有特别提及的、北纬29度以南的所有岛屿。在该条约中使用的这一词语，意为包括尖阁诸岛。根据该条约，美国政府对作为琉球群岛一部分的尖阁诸岛拥有施政权，但是认为日本保留对琉球群岛的潜在主权。按照1969年11月尼克松总统与佐藤荣作总理大臣达成的协议，琉球群岛的施政权将在1972年内返还日本。问：当发生尖阁诸岛主权归属问题的争端时，美国政府将采取何种立场？答：对于任何对立的要求，我们认为上述事项应当在当事者之间解决。”(20)
    至此，美日两国政府对钓鱼岛问题的基本政策已经确立下来。从日本来说，日本政府谋求美国政府承认“尖阁诸岛是琉球群岛的一部分”，表面上是针对中国台湾当局，实则要求将其纳入美日返还琉球群岛和大东群岛施政权协定的范围，为日本政府实际控制钓鱼岛预作账本。从美国来说，美国政府重新界定《旧金山对日和约》第三条地域的范围，将《旧金山对日和约》第三条与美国琉球民政府第27号公告直接联系起来，既承认“尖阁诸岛是琉球群岛的一部分，属于未来返还施政权的范围”；又将施政权与主权归属相对分离，主张“有关主权问题的争端由争议双方谈判或提交国际法院仲裁。”美日两国政府对钓鱼岛问题的这种政策，不仅直接影响着美日两国政府关于返还区域的法律文件形式的磋商，而且直接影响着美国政府对中日两国关于钓鱼岛主权归属争端的政策走向。
    二、美日两国政府关于返还区域法律文件形式的磋商
    1970年8月31日，美国政府正式向日本政府提交《美日返还冲绳协定草案》。与1970年4月6日美国国务院向美国驻日大使馆通报的文本相比，在返还区域的界定方面，没有任何变化。(21)
    1970年10月8日，日本政府提出《美日返还琉球群岛和大东群岛协定草案》。关于返还区域的界定问题，日本政府提出美国政府应将《旧金山对日和约》第三条规定的地域返还日本；根据1953年12月24日签署《美日返还奄美大岛协定》和1968年4月5日签署的《美日返还小笠原群岛协定》，已经返还的地域不在其内。与美国政府提出的协定草案不同，日本政府还提出在返还协定第一条中增加“附件”(Annex)，并以经纬度线标示返还区域的具体范围，即北纬28度、东经124度40分；北纬24度、东经122度；北纬24度、东经133度；北纬27度、东经131度50分；北纬27度、东经128度18分；北纬28度、东经128度18分；北纬28度、东经124度40分。(22)尽管没有一一列举该范围内包含的岛屿名称，实际上是将钓鱼岛划入其中的。
    1970年10月12日，日本外务省条约局局长中岛敏次郎会见美国驻日公使斯奈德，说明日本政府方面关于返还协定的修改意见。他强调指出：“对于日本政府来说，在1972年尖阁诸岛问题具有特别重要的意义。”斯奈德认为：“在尖阁诸岛问题上，美国政府倾向于中立；即使间接地涉及尖阁诸岛争端，在返还协定中可能也是不合适的。在对日和约第三条中并没有使用经纬度线标示。在原则上，作为国际文件，应当尽可能避免使用经纬度线。”(23)1970年12月11日，中岛敏次郎拜会美国驻日大使迈耶。中岛表示：“日本政府之所以提议使用经纬度线标示返还区域，仅仅是想更加清楚地表明尖阁诸岛区域包含在拟返还领土范围以内。”当然，“日本政府也愿意考虑其他方式，更清楚地表示这一点。”迈耶大使除重申美国政府的基本立场以外，提议“在返还协定第一条的注释(footnote)中或者采取谅解议事录(Agreed Minute)的形式，将尖阁诸岛包含进来。”(24)这样，在《美日关于琉球群岛和大东群岛的协定》中究竟以何种方式处理钓鱼岛问题，美日两国之间产生分歧。直到1971年3月末，这种局面没有发生任何变化。(25)