(1)国家为专卖权的主体，专卖权为国家所独占，其他任何私人都不可以擅具专卖权柄。专 卖权作为一种垄断权，其权力主体为国家而以与私人垄断相区别。现代各国反垄断法中行为 主体不尽相同，主要是指经济组织和经济团体，如德国是指企业、企业协会、经济联合会和 职业联合会；（注：见《德国反对限制竞争法》（1980年9月24日），第1，15，28条。）美国指自然人、合伙人、公司、托拉斯和联合会等。（注：见《美国谢尔曼法》8条；《美国联邦贸易委员会法》第4，5条。）我国反垄断法的规制 任务既包括经济垄断，更面临大量存在的行政垄断，所以学术界主张将政府和政府部门亦纳 入垄断行为的实施主体，不过，当今世界各国反垄断法都有豁免性规定，亦称“适用除外规 定”（注：木元锦哉等所著《经济法》（日本青林书院1986年版第151页）将这种规定细分为“本来的 适用除外”和“后退的适用除外（例外的适用除外）”。）。这些“适用除外”的垄断行为系反垄断法或相关法律认可而合法进行。正是这样， 专卖等国家垄断行为系合法垄断，专卖法即是这些反垄断法适用除外规定的具体化。国家垄 断从实在法来说古今中外均具有合法性。专卖的法律关系主体与专卖权的主体并不相同，专 卖权所有权属于国家所有是构成专卖制度的首要条件，否则一切都无从谈起。有学者认为专 卖制度就独占主权而言，有由公家独占(Public Monopoly)和由私人独占(Private monopoly )的分别，我国近百年以来的食盐归专商独占运销即系私人独占的典型。其实，目前学术界 惯用的清朝食盐“商专卖”中的商人并不构成专卖权的主体。民国学者就曾指出：“今之所 谓灶商场商者，实系灶户灶厂，完全系国家之徭役，至转运贩卖，不能无经理之人，其初完 全由官吏经营，即所谓官运是也，因官运发生弊端，乃一部分运盐事务招商承充，其性质系 国家所指定之代理人，并非将专卖权让渡于商人也，现今之新学家，不明清盐法之制度，及 引商之由来，以外国有专利及特许等事业，遂识以引商为专商，以中国之食盐为商专卖，则 差以毫厘，谬以千里。”“今之解释现制者，有认为商专卖者，有认为准专卖者，其实皆未 确当，商专卖之名词，不见于古今万国，即宋以来，亦未有认为商专卖者。与其谓商专卖， 毋宁认为两重专卖之适当也”。据《清史稿·食货志·盐法》载，清代的行盐法有七种形式 ，即：官督商销，官运官销，官运商销，商运商销，官督民销，商运民销，民运民销，其中 属于专卖范畴的为前五种形式，尤以官督商销最为常见。我国历史学界利用所有权与经营权 分 离的理论解释官督商销这种所谓“商专卖”形式，认为“如果说清初实行专卖制及将专卖所 有权与经营权的分离是迫不得已，那么清中叶大规模地推行并完善这一专卖制度则体现了清 朝统治的技巧与策略”。中国法学界关于所有权和经营权分离的理论继受于前苏联法学界知 识资源和研究方法。前苏联学者维涅吉克托夫于1948年发表的《社会主义国家所有制研究》 一书首先提出了国家所有权和国企“经营管理权”可以并存和适度分离的理论。这种理论移 植和误用所引起的种种混乱姑且不论，但这种以既定理论模式解释历史的“注释历史学”的 学术含金量并不甚高。（注：正是因为如此，象法学界目前关于经营性质有物权说、委托代理说、合同说、两重所有 权说等，历史学界对清代专商引岸制有商专卖说、委托专卖说、两重专卖说等。）笔者认为，在清代，专卖权与盐政权密切相关，盐政包括政务（运 输、买卖、缉私和其他）和税务（征收、存储、稽核、提用、报效）两部分。即便不从专卖过 程来说，仅就专卖权而言，专卖权既包括专卖所有权，又包括专卖经营权（或经理权），还包 括专卖行政管理权，是一种综合性权力。即使在商运商销的行盐形式中，专卖权也没有完全 让渡与商人，商人只是国家专卖制度的附属物。民国学者曾谓：“前清对于盐商并不认为其 为商，革斥顶充之名词，见于公牍不一而足。”清代盐法规定，各商名下的盐课分作十分， 至交课之日，如不能完缴，给一个月限期，到期后仍不能完者，除了处以杖、枷等刑罚外， 欠一至五分者，将该商革退，所欠课饷，“以引窝变抵”，欠六分以上者，将该商发配，所 欠课饷，“著落引窝家产变抵。”（注：《清盐法志》卷三，《通例》）原盐商革退后，则引窝别募殷实商人承顶。由此可见 ，专卖权为国家所有的底线并未被突破。
    (2)独占为经营的枢纽，以别于一般不加以独占的国营事业。独占的内容，又可分为物品与 价格两个因素，即国家施行专卖的物品，只许特定的机关才能从事经营（特定机关包括专卖 机关的本身与经专卖机关特许的其他团体），其他一切未经特许者，不讼公私法人或任何产 销商一律不得擅自经营，而且从事经营专卖物品的特定机关，对于物品的买价卖价，必须按 照一定的标准。过去学术界误将中国古代历史上的敛赊、轻重、均输、市易等制度视为专卖 制度，例如叶坦在论及王安石的均输法和市易法时，就声称新法“在很大程度内强化了各类 专卖。”其实，这些制度由于不以独占为构成要件，故而仅为公卖制度而非专卖制度。尽管 许多学者将专卖和公卖制度混为一谈，但Public sale与Public monopoly在英文中已明显标 志其间的划然有别，更何况汉语中“公”与“专”亦歧异互见。世界各国专卖法并不罕见， 但公卖法却少有所闻。民国政府在抗战期间即实行日用必需品公卖事业制度，所经营的布匹 等日用品均系一般商店市面上应有尽有者，仅仅经营时间每天较一般商店短暂而类似于机关 衙 门，且所售商品价格低廉而已，可见其目的在于调剂供需、平抑物价为宗旨，并不具有独占 性。正是在独占性这一点上，公卖与专卖具有质的区别，不能将平准、均输等公卖制度混同 为专卖制度。
    (3)贩卖为独占的契机，以区别于专利与专营。在国家经营的独占机构中，如果不以贩卖为 主，仍不得称之为专卖。有学者因为现在各国专卖事业多超出贩卖的阶段，所以认为已经失 去专卖的本色，但究其实不过扩充专卖的内容，将控制流程延展到生产、制造、储藏、运输 等环节，而万变不离其宗，专卖仍必须以贩卖为构成要件，其他阶段的控制，仅仅是加强独 占贩卖的效能而已，这是专卖与专营的本质区别之所在。一般说来，专卖可分为局部专卖(P artial Monopoly)和全部专卖(Full monopoly)两种形式。在条件受限制的情况下，将物品 自 生产至消费的过程有选择性地抓住几个要点实行独占经营，其余各阶段仍由商民自由经营或 委托、指定代办，此即为局部专卖；而全部专卖则实行从生产至销售的全程控制和独占。尽 管如此，二者均以独占批售为核心。换言之，整卖是专卖的关键环节，整卖以外的阶段为辅 助环节。在清代所谓“行盐法有七”的商运商销之中，清政府也是控制着食盐专卖权的。例 如，“滇盐由商认票运办，而地无舟车，全恃人力，煎无煤草，全恃木柴，故运费工本皆重 。而盐课率以一分，又重于他省，富商弃之弗顾。”在两广盐区，盐产主要集中于广东境内 ，海盐各场多处岩岸，频受台风袭击，生晒不易，煎盐丰歉不时，“本费课重”。其海北司 盐行于广西、湖广、贵州各岸埠，地处边远山区，运道崎岖。即便较近的广西玉林各盐埠， 埠商“挟资运盐，至销完之日，约得半年之久。以每包一两有余之资本，经营半载，只获得 利四分，”利微不出蝇头。（注：《户科题本》盐税，乾隆七年二月二十八日讷亲题本。）而至于贵州黎平与湖广桂阳所属僻远盐埠，商盐办运每年最 多周转一次，折本赔课堪虞，盐商裹足，视签充“如捕重囚。”（注：道光《桂阳直隶州志》卷20，《货殖》。）众所周知，清代前期的 盐商包括运商、场商两大类，由于清代实行商课制，引商向清政府官方纳课领引，无窝引的 运商则须向引商“买单办运”，水商（又称“水贩”、“水客”）是独立经营的零售商。有窝 引的引商、无窝引的运商、水商都统称运商。与官督商销形式不同之处在于，商运商销是未 实行纲运制的专卖形式，仍具有官方整卖的实质内核存在。无论官督商销还是商运商销，都 必须履行如下法律手续：首先运商按花名底册上的承销引数纳盐课后（正课、杂课；在此之 前须先纳“纸朱银”--盐引的纸张、印刷费），运司填写“照单”，并按单放引。运商持 单到指定盐场，按规定期限向场商购盐，取得食盐后必须自场运到批验所，由所官验对单、 引 盐数，依次验掣（用部颁“挚子”），请给“水程”（填明引数、盐商姓名、运销地区的运 销凭证）。“未验查者曰生盐，已检查为熟盐，熟盐乃可发售。”可见，生盐、熟盐不是物 理性能上的区分，而是法律意义上的区分。“生盐”在法律上是非卖品。商运商销之熟盐由 国家所专控，并且国家所汲汲于专控的枢纽是熟盐的销售。有学者云：“清以满族入主中夏 ，凡历朝国有营业，大都开放，许人自由，惟食盐贩买，与货币之制造权，绝对不准人民营 业，故前清刑法上，私贩与私铸，视为钦犯。”（注：景本白《引商非商议》，载《盐政丛刊》二集（三）景学钤主编，第8页。）的确，清代是中国历史上专卖制度适用 范围最狭的王朝。（注：陈顾远《中国法制史》第358页云：“王莽六筦，金代十榷，皆最广者；清则仅榷盐 茶，为最狭者。”）按照有些学者的观点，清代专卖制度的又一特点是参务专卖。（注：《内务府与清代盐商》，未刊稿，藏于中国人民大学学位论文阅览室。）但 笔者所不能苟同的是，铸币与人参挖采都不以贩卖为独占的核心环节，谓之专利、专营或可 ，谓之专卖难称允当。