(3)契约说。
    此说首倡自时任民国财政总长的周学熙。周学熙，字缉之(1866-1947)，于1912.7-1913.9 和1915.3-1916.4两度出任财政总长之职。从出身背景来说，周氏父亲历任长芦盐运使等职 ，与盐政密切相关；从自身阅历来说，周氏本人涉足官场后亦曾任长芦盐运使等职，其核心 企业启新洋灰公司、中国实业银业等都有盐商投资入股。（注：在章开沅教授主持下，华中师范大学出版社出版了《周学熙集》，其关于盐政的大量 文献资料可参阅。清末民初执实业界牛耳者，南有张謇，北有周学熙，时称“南张北周”。 与 张謇就场征税的改革盐政主张不同，周学熙时时以维护盐商利益为出发点。）由于与盐商具有千丝万缕的联 系，周学熙在民国初年关于盐政改革的讨论中提出盐引契约论，以图从法律上维护盐商的既 得利益于不坠。
    据笔者所见，清末民初周学熙等人将盐引定性为契约本身是一种外国舶来品，并不符合清 代盐引的实际情况。契与约二字联用，始于《大清民律草案》，系由《日本民法典》移植过 来的汉字。在明清时期，民间广泛使用的称呼是“契”或“契据”等。从现存的契约文书来 看 ，尽管“契”与“约”、“字”的用法因地域和时期的不同有较大差异，但“契”基本上用 于买卖或抵押关系上，如“绝卖文契”、“典田文契”等，多为重要而正式的文书；而“租 契”、“借契”即使不是完全没有也是极其少见，常见的是称为“租约”、“借字”，给人 一种略式文书的印象。从内容来考察，“契”为卖主表示在接受买价的前提下把不动产的权 利让渡给买主，有些类似卖主一方提出的保证。因此，与英文Contract相对应，中国现行法 律多采用“合同”一词，以强调当事人双方合意基础上的约定。（注：岸本美绪怀疑中文“契约”一词至今仍保持着某种单务性的语感。笔者认为这种怀疑 是有道理的。中国俗语中所谓“卖身契”不谓“卖身合同”即是明证。参见岸本美绪《明清 契约文书》，见滋贺秀三主编《中国法制史--基本资料的研究》，东京大学出版社1993年 版。）“合同”是中国自古就 有的一个名词，指各执半纸，合而同之。现代民法学家把契约作为合同的上位概念，认为合 同仅指书面契约。（注：刘歧山等《合同与契约之异同及其归类》。）这实际上是一种非历史主义的方法论。在中国传统法律观念中，合同 除表示双务或单务的法律行为关系外，还表示多方当事人为共同目的而达成的协议，相当于 日本民法典中所谓“合同行为”，是一种共同行为，与西方近代法律中的契约概念有很大差 异。
    当西方法律的契约观念输入中国之后，中国人便开始操用这种“洋泾浜”式的半生不熟的 法律术语解释盐引的性质，认为“权利义务之对待，为契约之原素”，商人领引运盐“系商 人对于国家之义务”，国家划地行盐“系商人对于国家应享之权利。”这种契约论不仅是一 种法律上的契约论，而且明显具有受西方“自由、平等、博爱”思想影响的社会契约论色彩 。从比较法的角度来看，英美法系与大陆法系的“契约”概念是不一样的。美国法律整编契 约法第二次汇编的定义是：“契约乃为一个允诺或一组之允诺。违反此一允诺时，法律给与 救济；或其对允诺之履行，法律在某些情况下视之为一项义务。”（注：其英文原文为：A contract is a promise,or set of promises,for breach of whic h the law gives a remedy,or the performance of which the law in some way recogni zes as a duty Restatement,Second,Contracts,Section 1.）大陆法系中的契约 则是一种双方法律行为，是双方当事人的合意。清末民初当时主要是受德国法律和以德国法 律为蓝本的日本法律的影响，因此基本上把盐引视为一种双务契约(Bilateral Contract)。 其实，商人领引运盐并不是“商人对于国家之义务”，而是一种权利，甚至可以说是一种特 权，否则就不会出现有引者奇货可居的现象，因此周学熙等人的解释是对西方法律理念认知 比较肤浅且以私心己意妄加取舍的谬见。现代学者薛宗正指出：“合格的盐商有认领引地的 权利，也有包销、包课的义务，资力疲乏，即须裁革，亏损亦须包赔。（注：薛宗正《清代前期的盐商》，见《清史论丛》第4辑，中华书局1982年版，第52页。）这种看法倒似乎 贴近历史事实。简单地说，盐商有纳课的义务，亦有行盐的权利。对于盐商而言，盐引是纳 课后运盐凭证，是不具有契约的平等性的。乾隆四十一年清政府覆准：“河东招充盐商，虽 有准其更换之例，然前未定有年份，原欲杜规避之端，但阅时既久，疲乏日多，若非酌定年 限招商更换，以致亏课误公，应照晋省运铜之例，招充盐商，亦以五年为更换之期，令现充 各商，先期自行举报殷实富户，巡抚行查各府州县，详覆果系殷实之人，取具印甘各结存案 ，俟应换时，查其五年内引课无亏，许令更换，倘有故意停引欠课情弊，严行追缴，毋许贻 累新商。”（注：《清会典事例》卷274第634页）但到乾隆四十七年，清政府又命令：“先年更换之例，即行停止，先就现商 中择其殷实者，定为长商，疲乏者令其归业，人数不足，即令所留之商公同举报，若所举不 实，即将引地派令举报之商，公同认办，并将引地分为上、中、下三等，配搭均匀，阄分掣 认，以杜高下偏枯之弊。”（注：《清会典事例》卷224第635页。）从上述可以看出，政府与商人并非平等主体，政府对盐商取 予自由，毫无合意可言，根本谈不上盐引乃政府与盐商之间的契约。（注：据中国第一历史档案馆藏内务府奏销档载，长芦盐商王镗于乾隆二十二年时因欠项颇 多，又遇水灾，提出将自己的引窝、盐行、房屋、骡马等价值30余万两白银的家产交给长芦 盐政衙门，以求告退，但未被获准。）当然，盐引在周学 熙等人的观念中更不是行政契约，当时人尚无此认识。