四、使职产生的原因
    关于唐朝使职产生的原因，学术界已有多人进行过探讨，颇具启发意义。以下笔者在此基础上，再从唐朝官制本身、使职本身和客观形势的变化等三个方面进行深入考察。
    （一）从唐朝官制本身来说
    唐朝的官制是武德七年（624年）确定的，大抵沿袭隋制， “以太尉、司徒、司空为三公；尚书、门下、中书、秘书、殿中、内侍为六省；次御史台；次太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府为九寺；次将作监；次国子学；次天策上将府；次左右卫、左右骁卫、左右领军、左右武候、左右监门、左右屯、左右领为十四卫府。……并为京职事官。州县、镇戍、岳渎、关津为外职事官。”（注：《旧唐书·职官志一》。）唐人杜佑称赞其制为“百司具举，庶绩咸理，亦一代之制焉。”（注：《通典·职官一·总序》。）宋人欧阳修等称赞唐制时说：“其为法则精而密，其施于事则简而易行，所以然者，由职有常守，而位有常员也。”（注：《新唐书·百官志一》。）他们的赞誉不无道理。唐朝的官制确实是汉朝以来最完善的，曾为唐初的繁荣发挥过重要作用。
    唐朝官制确定之后，高祖、太宗、高宗、武后、中宗、睿宗、玄宗各时期均有些变动，或改易官名，或增减属员，但基本面貌仍旧。至开元二十五年（737年），“刊定职次， 著为格令”（注：《通典·职官一·总序》。）。现存的《唐六典》成书于开元二十六年（注：《新唐书·艺文志二》。），肯定吸收了开元二十五年的格令。杜佑指出，开元二十五年格令，“皆武德、贞观之旧制，永徽初已详定之，至开元二十五年再删定焉。”（注：《通典·职官一·总序》。）可见《唐六典》所载乃武德、贞观之旧制，包括永徽至开元间的沿革情况。
    当我们对《唐六典》进行全面分析之后，就可以发现，唐初官制并不是尽善尽美的，而是存在着不少问题和缺陷，其主要表现在以下三个方面：
    第一，比较完善的中央政权机构与相对不完善的地方政权机构同时并存。
    唐朝的中央政权机构是比较完善的。三省长官共为宰相，中书省掌制定政策，门下省掌审议政策，尚书省掌执行政策；尚书省下的吏、户、礼、兵、刑、工等六部及其下属的二十四司分掌各项具体政务，太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府等九寺和少府、军器、将作、都水等四监及其下属的四十七个署分掌各项具体事务，御史台掌监察，国子监掌学校教育，诸卫掌禁御和军队等等。举凡国家政事的方方面面，都有专门机构或专设官员具体负责。
    相比之下，地方政权机构就很不完善了。以州郡为例，上州设刺史以主政务，另设别驾、长史、司马为其辅佐，下设录事、司功、司仓、司户、司兵、司法、司士等7个参军分掌有关事务，又设市令掌贸易、经学博士掌学校教育、医学博士掌医学教育。可见州郡的政权机构要比中央政权机构狭窄得多，州郡事务的方方面面，并非都有专门机构或专设官员负责。
    于是，就产生了一个非常突出的问题：有些中央和地方都存在的而且必须承办的具体事务，中央置有主管部门，而地方却无相应的对口机构或官员。比如屯田、营田，中央由工部下的屯田郎中和司农寺主管，而州郡却无相应的主管机构或官员；又如手工业生产，中央由工部、少府监和将作监主管，州郡亦无相应的主管机构或官员；再如畜牧养马事务，中央由工部下的驾部郎中和殿中省等部门负责，地方亦无相应的主管机构或官员。于是才有营田使、盐铁使、群牧使等使职的设置。
    第二，地方实行州（郡）、县两级制，造成中央鞭长莫及。
    中国疆域辽阔，地方建制是否合理，历来是十分重要的。自秦汉实行郡县制以来，两级制与三级制都出现过，但相较之下，三级制更为合理。西汉实行郡县两级制，至哀、平之际，有郡103，县1 314，道32，侯国241，其中道、侯国相当于县。此外，还设置13 州部刺史以视察诸郡，虽“不常所理”（注：《通典·州郡一·序目上》。），但已显示出中央直统郡县有些鞭长莫及。隋朝再行郡县两级制，“大凡郡一百九十，县一千二百五十五”（注：《隋书·地理志上》。）。但就在隋文帝未统一全国之前，已先后设置河北道、河南道、西南道、山南道、淮南道等5个行台，行台设尚书令、仆射、尚书、左右丞、侍郎等官员（注：《隋书·百官志下》。），以管理行台所辖地区，可见隋朝中央对直辖郡县也感到力不从心。另外，隋朝还频频设置安抚大使，如韦师，开皇初年，“迁河北道行台兵部尚书，诏为山东河南十八州安抚大使”（注：《隋书·韦师传》。）；周法尚，开皇十年（590年）， “转桂州总管，仍为岭南安抚大使”（注：《隋书·周法尚传》。）；杨素，仁寿四年（604年），“为并州道行军总管、 河北安抚大使”（注：《隋书·杨素传》。），以讨汉王杨谅。这些安抚大使，直接执掌若干州郡的军政大权。显然，这类使职的设置，也与隋朝中央对直统郡县力不从心密切相关。