入唐之后，仍袭隋旧，实行郡（州）县两级制。 贞观十三年（639年），“凡州府三百五十八，县一千五百五十一。至十四年平高昌，又增二州六县。”（注：《旧唐书·地理志一》。）到开元二十八年（740年），“凡郡府三百二十有八， 县千五百七十三”（注：《新唐书·地理志一》。）。可见唐朝州府数量比隋朝还多，中央直接管理州府的难度自然也会比隋朝更大。于是，唐太宗时将全国分为十道，经常派遣使职前往巡察。到开元二十一年（733年），又分天下为十五道， “每道置采访使，检察非法，如汉刺史之职”（注：《旧唐书·地理志一》。）。后来，采访使又演变为观察使，作为监察区划的“道”便固定下来，成为事实上的介于中央与州郡之间的一级行政机构。以观察使为中心的地方行政监察系统就是这样形成的，可以说是唐朝实行郡（州）县两级制，造成中央对地方州郡鞭长莫及的直接结果。
    第三，中央政权机构内普遍存在着几个部门共管一种事务的现象，造成事权过于分散，不利于进行集中统一的管理。
    唐朝官制实行政务与事务相分离的原则，六部掌政务，九寺五监掌事务，同一种事务分属几个部门共同管辖。如关于财政物资方面的事情，由户部、司农寺和太府寺等三个部门共同执掌；关于礼仪方面的事情，由礼部、太常寺和光禄寺等三个部门共同执掌；关于司法方面的事情，由刑部、御史台和大理寺等三个部门共同执掌；关于营田、屯田方面的事情，由工部下属的屯田郎中和司农寺共同执掌；关于御马方面的事情，由殿中省和太仆寺共同执掌；关于手工业方面的事情，由工部、少府监和将作监等三个部门共同执掌，等等。
    唐朝官制的这种制定政策与执行政策相分开（中书省、门下省与尚书省的关系）、政务与事务相分开（六部与九寺五监的关系）的原则具有两个明显优点：一是可以集中群臣智慧，防止决策失误；二是可以使各部门之间互相监督，防止个人擅权和营私舞弊。在唐初以均田制为基础的小农社会里，由于商品经济不够发达，社会生活节奏较慢，所以唐朝官制的这些优点得到充分发挥，形成了以政治清明著称的“贞观之治”，而其内在的弊端却没有显露出来。
    诚然，慎重对待重大问题的决策是非常必要的，三省共议朝廷大政的制度应该肯定。但是，在大政方针确定的前提下，一些很具体的生产管理方面的事务却仍要由若干个互不统属的部门分管，就显得有些多余了。特别是当社会生活节奏加快之后，这种事权过于分散的管理模式就很难适应，必须加以改革。于是，将若干个部门分管某项事务的职能集中在一起，改由一个专使去负责，就成为唐朝政府的必然选择了。前文所述的一些使职就是这样产生的。
    综合上述，我们可以得出这样一个结论：唐朝官制的缺陷是使职大量产生的温床。
    （二）从使职本身来说
    通过对唐朝使职的深入考察，我们可以发现它们确实拥有一些为常设官制所不具备的优点。主要有以下三点：
    第一，使职的任用不拘常规，易于发现和选拔人才。
    使职是无品秩的官员，不占国家正式编制，又多因事而置，事罢则停，所以在选用方面，就不用像正式官员那样必须经历一番考课、任用的复杂程序，由皇帝直接选人充任即可。比如监察御史宇文融于开元九年（721年）正月上言，“奏检察伪滥，兼逃户及籍外剩田”， 玄宗纳其言，令“充使推勾”（注：《通典·食货七》。）。宇文融不负所望，很快就检括出很多逃移户口及籍外田。又如裴耀卿，开元二十一年（733年）任京兆尹，再次上言漕运之利，并提出具体改革措施， 玄宗“拜耀卿为黄门侍郎、同中书门下平章事，兼江淮都转运使”，“凡三岁，漕七百万石，省陆运佣钱三十万缗”（注：《新唐书·食货志三》。），做出了很大成绩。再如第五琦，安史之乱后由河北入蜀，向玄宗奏言：“方今之急在兵，兵之强弱在赋，赋之所出，江淮居多。若假臣职任，使济军须，臣能使赏给之资，不劳圣虑。”得到玄宗首肯，当即“拜监察御史，勾当江淮租庸使”，寻擢殿中侍御史，又再加山南等五道度支使，“促办应卒，事无违阙”（注：《旧唐书·第五琦传》。）。如果不是设立使职，他们三人的经济才能就发挥不出来，更不可能担当朝廷大任。
    第二，使职专制方面，有利于提高办事效率。
    由前文所述可以看出，唐朝使职往往在国家管理比较薄弱的方面或管理过于分散的方面首先设置。唐朝设置使职的初衷就是让他们专负其责，将指定的事情办好。
    专使专办，确实能收到良好的效果，唐代陇右群牧的发展充分说明了这一点。贞观十五年（641年），尚乘奉御张万岁升任太仆少卿， “勾当群牧”（注：《唐会要·群牧使》。）。经过40余年的努力，马匹由开始的3 000匹增至706 000匹（注：《全唐文》卷二二六张说《大唐开元十三年陇右监牧颂德碑》。）。这一巨大的成功充分显示了专使专办的优越性，后来群牧使的设置即与此密切相关。又如开元初，宇文融为覆田劝农使，自辟29人为劝农判官，分往州县括田括户。有关这方面的事情，“事无巨细，先上劝农使，而后上台省，台省须其意，乃行下。”结果取得了极大成功，“诸道收没户八十万，田亦称是。岁终，羡钱数百万缗。”（注：《新唐书·宇文融传》。）再如肃、代之际，刘晏为盐铁、转运等使，乃置四场、十监、十三巡院，属吏自辟。“其部吏居数千里之外，奉教令如在目前，……四方动静，莫不先知。”特别是“四方物价之上下，虽极远不四五日知，故食货之重轻，尽权在掌握”（注：《旧唐书·刘晏传》。）。办事效率如此之高，自然获利甚大，仅盐利年收入一项就由开始的40万缗增至大历末年的600万缗，形成“天下之赋，盐利居半，宫闱服御、军k22j405.jpg、百官禄俸皆仰给焉”的局面（注：《新唐书·食货志四》。）。