罗斯福作为美国总统，在美国企业以大量战争物资喂养日本侵略者方面，当然负有最大的政治责任。从美国的法律观点看，由于中国与日本之间虽然在进行大规模的战争，但并未正式宣战，因此，美国对中日双方并未援用中立法禁运条款，对日中两国的贸易（不管货物的性质、种类）都是在“一般商业”交易基础上进行。但是美国总统有权以行政命令发布局部或全部禁运令，或施行严格特许证制度。罗斯福在很长时间内，对禁运问题举步艰难、踯躅不前，根本原因在于他在这一时期的对日政策是“遏制”--施加一定程度压力，但又不刺激日本“走极端”。1938年6月8日日本飞机滥炸广州，损及美国财产，6月11日罗斯福宣布对日本实行飞机和制造飞机的重要原料的“道义禁运”，即要求各厂家自觉不售上述物资给日本，这一措施，主要是用来作为对日本施加压力的一种手段。实际效果并不很大。还应该看到，在1937-1938年间，美国又面临一次新的经济危机的威胁，罗斯福对远东不援用禁运条款，允许战争物资运往日本，不言而喻是为了对美国的经济起一定程度的刺激作用。美国直到1941年7月26日，在日本全部占领印度支那以后，罗斯福才颁布了冻结日本在美资产的行政命令，“把在美国的日本权益有关的全部金融、进出口贸易的事务都归由美国政府管制”。美日经济关系实际上已经停止。
    在对日本进行“遏制”的同时，罗斯福对华政策增加了财政援助的内容。
    1938年10月25日武汉失守，罗斯福令财政部长摩根索立即约见胡适、陈光甫，告以美国决定提供二千五百万美元的贷款，这就是1938年12月15日签订的以桐油偿还的信贷，也是美国在日本全面侵略中国很久后给予中国的第一笔贷款。
    同利用对日禁运作为美国对日本扩大侵略的反应手段一样，对华贷款成了罗斯福手中的另一件武器。在汪精卫成立汉奸政府的前几天，美国进出口银行批准给予中国另一笔二千万美元的贷款，以锡来偿还。1940年9月22日， 日本决定进军法属印度支那，罗斯福除宣布废钢铁禁运外，还在9月25 日宣布向中国提供又一笔二千五百万美元的贷款；1940年11月30日，日本、伪满和汪伪相互“承认”，罗斯福宣布给予中国一亿美元信贷，并决定购买六千万美元的中国黑钨、锑和锡。
    1940年12月29日发表的“我们必须成为民主制度的伟大兵工厂”的罗斯福“炉边谈话”中说到：“在亚洲，中华民族进行的另一场伟大防御战争则在拖住日本人。在太平洋有我们的舰队。”这时的形势，已经到了剑拔弩张的地步。
    1941年3月11日美国通过“租借法”， 罗斯福指示代表美国总统与国民党政府联系的劳克林·柯里从速制订新的援华方案。柯里在1941年4月25日就这一问题向罗斯福提出了一个报告，它反映了当时美国政府中主张援华派的观点。柯里认为保卫新加坡是英国和美国太平洋战略的基本要素，而“对新加坡最佳的防卫是在中国”，柯里认为，具体应包括三个方面：（1）促使中国进行比过去更大规模的作战；（2）迫使日本在中国保持并增加其地面和空中力量；（3）从中国出动攻击日本的船舶和在印度支那的飞机场。可是，柯里说，“中国的士气此刻亟须打强心针”，有效的办法就是“尽可能快地向中国提供飞机。”他说，“中国要求在1941年得到额外的五百架驱逐机，三百架双引擎轰炸机，十二架四引擎轰炸机和三百架运输机。”⑦事实上，在罗斯福的先欧后亚的总战略方针下，中国在1941年并未得到如柯里报告中提到的那些数量的飞机。但是，从执行租借法以后，美国原来以商业为基础的援华、迅速转到了直接军事援助，尽管在数量上是有限的。
    这时的日本不仅已决定“南进”国策，而且已经制订出偷袭珍珠港的方案--Z作战计划。太平洋的形势，已从剑拔弩张升级到一触即发的状态。 但双方都还有各自的难处，日本奔袭三千海里直捣珍珠港的准备工作没有完成，美国正在一步一步卷入对希特勒的军事行动中，它还不具备两洋作战的军事实力和心理准备。在这种背景下，出现了1941年美日秘密谈判。谈判过程对中国和英国都是保密的。国民党政府当时有所风闻，甚感不安。1941年5月21 日国民党驻美大使胡适要求与赫尔晤谈“关于目前日中和平谈判的谣言”。赫尔对胡适暗示举行谈判也不是不可能的：“如果欧洲局势更趋危急，我就不能肯定珍珠港我们的海军的很大一部分不会调往大西洋”，因此，“关于（远东）和平的问题的各种说法自然就会产生。即便如此，事情也还没有发展到将要举行谈判的地步”。接着，赫尔含混其词地安抚胡适说：“无论如何，我在没有首先同你和你的政府中的同僚进行充分商量之前，不会采取重要步骤。“⑧赫尔并没有对胡适透露美日秘密谈判这件事。
    美日秘密谈判尽管出现过美国企图以对日本作出重大让步来缓和日本“南进”的势头的时刻，但在日本从中国撤军问题上，双方无从达成协议。美国坚持日本从中国撤军，这是与它的“门户开放”政策精神一致的，日本则认为它以重大代价占领的中国领土，决不退出，至少也要把黄河以北置于日本占领下。事实上，日本决不肯与美国分享它的侵略果实，美国也决不容许日本控制中国半壁河山。日美总有一天要在太平洋上兵戎相见，这一点，罗斯福从他1913年当海军助理部长时，直到他担任总统后，没有改变过看法。日本偷袭珍珠港前半个月，1941年11月24日，他告诉丘吉尔，“真正的麻烦可能很快就要发生”，⑨这时正是他指示赫尔向日方提出“十点备忘录”的前夕。