一、前言
    中国自秦至清，正式职官的设置止于（州）县，农村社会虽然存在以各种名目的乡官和职役人员为首领的乡里组织，但没有区乡一级国家行政。这样一种地方体制在清末至北洋政府时期发生了根本性变化。在这一时期，各地陆续生成了各种形式的区乡行政区划和组织，它们尽管缺乏划一性和连续性，但却大致具备了现代行政的各种特点（注：从中外政治制度发展演变的角度进行界定，现代行政须具有以下不同于前现代贵族、绅士式治理制度以及使用民役办理公务制度的基本特点：（1）具有科层化、普遍化的常设公共机构；（2）行政人员具有职业化的公职身份，并通过法定程序得到任用；（3）具有建立在法定公共财政或法定公共收入基础之上的经费制度；（4）在履行政治统治职能的同时，侧重于履行公共社会职能。）。这是两千年来中国地方行政制度的一大变革，为此后国民政府乃至人民政府时期全国统一区乡（镇）行政的建立奠定了基础。
    然而，清末至北洋政府时期政治动荡、国家分裂，使得正处于形成过程之中的区乡行政没有统一、稳定的规制，往往因时因地而形态不同，因而极大地增加了相关研究的难度。迄今为止，学术界在这一研究领域主要做了以下工作：（1）制度史家对清末民初推行地方自治和个别地区实行区村制度有简要记述。例如，钱端升、萨师炯等著《民国政制史》（商务印书馆1946年版）、钱实甫著《北洋政府时期的政治制度》（中华书局1984年版），在述及民国初年山西和云南的村自治制度时，均提到山西省在县之下分“区”；后者并提到1920年代初“联省自治”运动中颁布的《浙宪》和《湘宪》规定县以下划分“市乡”。（2）有关清末地方自治的研究（如马小泉著《清末地方自治与宪政改革》，河南大学出版社2001年版）对于当时各地城镇乡自治机构的设立有所记述。（3）近代警察史的研究者（如韩延龙、苏亦工等著《中国近代警察史》，社会科学文献出版社2000年版）对于清末某些地方在州县之下划分警区有所叙述。（4）有些区域社会史研究对于这一时期某些地区内的县以下政权组织有所探讨（如从翰香主编《近代冀鲁豫乡村》，中国社会科学出版社1995年版；乔志强主编《近代华北农村社会变迁》，人民出版社1998年版）。（5）海外学者孔飞力（Kuhn,Philip A.）、杜赞奇（Duara,Prasenjit）在他们对于中国近代农村经济、社会和地方财政所作的研究中，都指出中国自清末以来存在国家权力向乡村社会深入的趋势，但对于清末至北洋政府时期各地区乡行政的生成过程、具体形态均没有进行深入探讨（孔飞力《民国时期的地方税收与财政》1979年，载《东亚研究中心论文集》第3集，芝加哥，见以下杜赞奇书；孔飞力《中华帝国晚期的叛乱及其敌人》，中国社会科学出版社1990年中译本；杜赞奇《文化、权力与国家--1900-1942年的华北农村》，江苏人民出版社1996年中译本）。海内外学术界所做的上述工作，或局限于个别地区，或局限于制度设计，虽然可以为我们了解清末至北洋政府时期的区乡行政提供一些分散的知识，却不足以揭示其全貌和具体施行情况。有鉴于此，本文拟在广泛搜集资料的基础上，尝试对这一问题作进一步考察。
    由于缺乏系统的统计资料，本文对于清末至北洋政府时期区乡行政制度的考察，只能主要采取中国传统制度史家的常用方法，即以当时中央和各地地方政府的有关制度设计为经，以散见于各种史料中的具体实例为纬，参互搜讨，以见其异同，求其实相。这种方法的使用，虽然在一定程度上是出于统计性资料缺乏的无奈，但同时也符合本文厘清一代制度的主要宗旨，且符合当代科学哲学所认同的规范。众所周知，传统史学中的举证方法就形式逻辑而言基本属于简单枚举法，它同其他各种形式的归纳法一样有着局限性，即不可能穷尽各种有关事例，不可能以全称判断的形式得出具有逻辑必然性的结论。但是，它也同其他归纳法一样可以给人以新的知识，并且如当代科学哲学家波普尔所指出的，通过这种方法所得出的结论具有可证伪性，因此可以为有关论题的进一步探讨留有余地。
    二、区乡行政生成之缘起
    清末至北洋政府时期区乡行政制度生成之缘起，一方面在于古代尤其是清代乡里制度的历时态演变；另一方面在于20世纪初地方社会政治、经济、文化近代化的共时态挑战。
    史籍记载和近人研究均表明，中国古代乡里组织的发展演变经历了两大阶段。自秦汉至隋唐，“以士大夫治其乡之事”，乡里组织首领人员（如汉之三老、啬夫，北魏之三长）的性质是乡官，社会地位较高，不仅履行国家行政职能，而且主持乡里事务；唐中叶以后，乡里组织的首领人员（如宋之里正、户长，元之里正、主首，明之粮长、里长）系“以民供事于官”，属于“役”，社会地位卑贱，职责主要是应付官差[1]（《职役》二）[2]（《职役》一）。清代也是如此，里甲长、保甲长和乡地等均属“民役”而非“乡官”，仅仅在催纳赋税、征发差徭、查报案件等方面支应官差，而地方公益、自卫、教化、教育、民事调解等建设性乡里事务，系由士绅、宗族等私人势力以及某些临时性、自发性会社（如联庄会、青苗会）承担。这样，清代的乡里公共职能系统，就分裂成为了各具利弊的两种机制：一方面是乡地、保甲等，它们由政府统一督建，近似现代行政那种普遍化、科层化特征，然而其首领人员却属于“贱役”，“流品在平民之下”，“不足为治”[3]（P92）。另一方面是士绅和宗族领袖，他们因其“乡望”而具有现代行政人员那种受到社会尊重的地位，但却属于没用公职身份的私人势力，没有被纳入（或联为）普遍性的组织机构。显然，要在这种情况下建立较为理想的乡村公共职能系统，出路在于对上述两种机制各取其利而舍其弊。换言之，这种系统一方面应像保甲、乡地那样具有普遍化、科层化特征；另一方面其首领人员又应像士绅那样具有较高的声望地位。冯桂芬提出著名的“复乡职”建议，其根本内容就在于此。而这种乡村公共职能系统不是别的，恰恰就是现代意义上的区乡行政。