19世纪中叶以后，这样一种具有现代性质的区乡行政，在一些地区萌芽。其途径大致有二：其一，士绅介入各种旧乡地组织，使得后者在本来具有的普遍化特征之外取得了郑重性，从而在无形之中演变为现代区乡行政机构的雏形。清末民政部的一项调查指出：“自咸丰、同治以来，地方多事，举凡办防集捐、供支兵差、清理奸宄诸事”，地方官“无不借乡社之力”，于是一些地方的乡地在职能和人员构成方面均发生了显著变化。在职能方面，这些旧乡地组织不再局限于“细故之裁判，公用之科摊，案证之传质，护田防盗之计划”等卑微琐碎的官差应付，而是开始履行较郑重的地方行政职能，主管“新政旧章之颁布”，“且有牧令依以收赋税、集团练者”。在人员构成方面，这些乡地组织的首领除“平人”外，开始有“生贡”和“职衔军功人员”；地方官对乡地首领的待遇，虽然有些仍“贱之如皂隶”，但也有些则“贵之如缙绅”[4]（P5639-5640）。其二，太平天国战争爆发后，一些地方由士绅主持的团练机构具有普设性，并广泛履行地方保卫之外的其他职能，因而开始兼有地方行政机构的性质。对此美国学者孔飞力指出，咸同年间一些地方的团练“与其说是作战单位，不如说是行政单位”，因为它“是与设防据点相联系的地方管理编制”，有时甚至被赋予征收赋税等非军事职能。据此他认为，19世纪后期出现了“绅士领导的团转变为地方政府的正式机构的过程”[5]（P107,225）。这符合事实。19世纪中叶后各地以士绅为首领的团练，往往具有在州县全境分区普设的系统化特征，从而成为一种准区乡行政，并在以后沿袭下来。例如上海县志书记载说：“吾邑全境区划起于咸丰末之团练，当时城厢内外分十六段，直辖于总局，乡则设局二十二处，就近匀配分领各图，撤防后地方办事仍沿段董、局董名义。”此后直至民国初年，“地方行政区划”“即以二十二乡局定为二十二区”[6]（《疆域志》）。又如广东顺德县，“县属十区之划，萌芽于光绪十年甲申，时法攻越南，筹办团防，因创意分县属为十团，募勇以时训练”。第二年战争结束，团勇裁撤，团局解散，但十区之制却沿袭下来，清末推行地方自治，正式成为自治区域[7]（《舆地志》，《建置志》）。
    办理近代化地方社会事业的需要，构成了清末至北洋政府时期区乡行政生成的又一背景。中国古代社会的各种地方公共职能之所以可以由士绅等私人势力来承担，是由当时社会的封闭性所决定的。例如，农业自然经济仅靠农户个体生产和乡里简单交换即可维持，而不需要社会化的市场信息服务和技术服务；依附于科举制度的读经教育仅靠私塾和自学就可以完成，而不需要全社会统一的学制、教材和教学；社会治安的维持只需靠保甲制度监查外来人口和举发盗窃等案件，而不须面对开放社会人口大量流动情况下所出现的各种治安问题，等等。然而至20世纪初清政府推行“新政”，地方社会兴办的各种实业、教育和社会事业往往具有标准化、专业化等近代特点，仅靠州县官和私人势力承担公共职能的传统机制根本不能与之相适应，必须顺应时势，建立包括区乡行政在内的科层化行政系统。对此当时即有人指出说：
    如小学教育所以造就国民，民间子女皆须就学，以户口计之，一县之中当有小学校数十处，造就教员，又当有师范学校。而建筑校舍，则当相度地形，稽查学龄，则当编订户籍。又如水陆道路所以便利交通……工商繁兴，学校林立，市廛罗市，车马骈阗，在在与道路有密切之关系。他如卫生事宜……则当清洁市衢，修建病院。积储事宜……则当收敛米谷，存蓄金钱。自余庶务，至纤至细，更仆难终，断非守令一二人所可独担，亦非绅士数人所能分任[8]（下册，P715）。
    这样，传统乡里制度的历史演变同近代化的时代要求因缘和合，在清末至北洋政府时期就生成了各种形式的区乡行政。
    三、区乡行政的各种形态
    清末至北洋政府时期，政治动荡，朝令夕改；国家分裂，各自为政，各地处于生成之中的区乡行政因而形态各异。大致说来，当时各地的区乡一级行政就生成途径而言可以分为两类：其一为清末以来地方社会近代化进程启动后所新生；其二是由清代旧乡地演变而来。
    （一）新生的区乡行政
    在清末至北洋政府时期，中国地方社会纷纷兴办近代实业、教育，建立新的治安保卫体系，推行地方自治。在此过程中，各地在（州）县以下陆续建立了各种为传统社会所从来没有过的区乡行政。这种纯属新生成的区乡行政，就其职能来说又有两类：一类仅履行某种单一职能；另一类则职能全面，宛如一级政府。兹分述如下：
    1.单一职能类型的区乡行政
    （1）区乡教育行政
    1901年清政府开始推行“新政”时，最初并没有想到要在州县之下普设区乡一级行政。当时，它只是出于推行新式教育和警政的需要而要求在州县之下划分相关的职能性区域和设置相关的职能性行政人员。然而，这却改变了中国二千年来州（郡）县以下不设治的传统制度，使得区乡一级行政得以滥觞。换言之，中国近代的区乡一级行政，是从教育、警察等单一职能性行政开始的。
    清末“新政”开始后，直隶、江苏等省在州县之下划分学区，设立劝学人员以推广学务。为了统一规制，1906年清政府颁布了《劝学所章程》，其中规定“各府厅州县应就所辖境内划分学区”，“每区设劝学员一人，任一学区内劝学之责”，垂直隶属于州县劝学所[9]（《学务官制及劝学所章程》）。这是中国近代在建立区乡行政方面的最早官方创制。此后，各地纷纷依照规定在州县以下划分学区，设立区乡教育行政人员，称劝学员或乡视学、学董，还有一度称“议员”者。例如，浙江省定海县1906年分东西南北四大学区，各设劝学员一人；山东广饶县1907年成立劝学所后，置“乡视学四员”；直隶广宗县1908年“全县分学区四，设劝学员四人”[10]（《教育志》）[11]（《政教志》）[12]（《法制略》）。
    1909年清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，将学务划为自治范围。于是，一些开始推行自治的镇、乡废除垂直隶属于县劝学所的劝学员，设立隶属于同级自治公所的教育行政人员，称学务专员、学务委员，如江苏宝山县月浦里乡、江湾里乡、嘉定县钱门塘乡、疁东乡、真如乡等均属这种情况[13]（P125）[14]（P36-37,131,484,639）。1914年2月，北京政府下令取消县议参两会和城镇乡议事会、董事会、乡董，而在有些地方乡镇学务委员却继续存在，由本镇、乡经董呈请县署任命。是年12月，北洋政府又颁布《地方自治试行条例》，规定在取消县自治的同时仍实行区乡一级自治，其自治范围包括本区教育事务。与此相适应，教育部于1915年8月颁布了《地方学事通则》、《学务委员会规程草案》和《劝学所规程草案》，规定在县以下各自治区组织学务委员会办理教育事务，每自治区设学务委员1-2人，并且可以进一步在境内划分学区[15]（民国四年册，P605）[16]（第1298号）。在有些地方，这种隶属于区、乡地方的教育行政人员曾长期存在。例如，江苏省宝山县1914年将14市、乡划为7学区，学务委员每区1员，直至1920年代一直存在；浙江省1914年地方自治取消时各区曾设立职权独立的学董，“代行从前城镇乡董关于教育职务”。后设立隶属于区、乡的学务委员，“各区学董一律裁撤”[14]（P131,484,639）[16]（第610号，《教育部咨复浙江省长文》）。