据现有资料，区乡教育行政平行隶属于本区、本乡的“块块”体制只存在于少数地区，其他许多地区仍实行“条条”体制，即区乡一级教育行政垂直隶属于县劝学所、视学所、教育局，江苏阜宁县、山东馆陶县、直隶广宗县和福建省各县的有关情况均可提供例证[17]（《内政志》一）[18]（《政治志》）[12]（《法制略》）[16]（第1176号）。1923年3月，北洋政府颁布《县教育局规程》，规定各县“酌划学区，每区设教育委员一人，受县教育局长之指挥办理本学区教育事务”，确认了这种体制[15]（民国十二年册，P412）。
    （2）区乡警察行政
    清末州县区乡警察的编练最早实行于直隶、江苏和东三省，各地办理方式不一，通行的是，在州县境内划分警区（相当一部分州县以城厢地方为中区，而以四乡为东西南北区），推举或委任各区乡士绅统带本乡警察，称警董、区董、巡官、巡长，其身份属警察首领，此外是否兼负区域内的警察行政职责，则不得而知[19]（《兵防考》）[20]（《政治志》）[21]（《经制志》）[22]（《吏治志》）。“预备立宪”期间，区乡警察行政正式形成。1907年夏清政府颁布《各省官制通则》，规定各州县“应将所管地方酌分若干区，各置区官一员”，“掌理本区巡警事务”。次年4月，清政府民政部拟定《各省巡警道官制》，重申了这一规定[8]（上册，P510）[23]（P833）。1909年以后各省巡警道陆续设立，各州县警务机构一般称警务公所，由巡警道委派区官，作为区乡一级警务行政首领；委派巡官、巡长作为区警首领。一些地方还保留地方推举产生的警董，负责筹集警款[12]（《法制略》）[24]（《建置门》）[25]（《地域考》）[26]（《巡警志》）。
    入民国后，北洋政府于1914年8月颁布《县警察所官制》，其中只规定在“县区域内之繁盛地方”设立警察分所，而没有提及在县以下普建区一级警察行政。然而从实际情况看，北洋政府统治时期许多地方仍普遍划分了警区，普设了区一级警察机构，甚至仍存在区一级警察行政。例如，直隶各县均在境内划分若干警区，各设警察分驻所、派出所，置巡官、巡长[27]（《直隶各县警务一览表（1917-1918）》第5995-6002卷）。江苏省各县设巡警局一所，“辖区太广的巡警局设若干巡警分区，巡警分区有城区和乡区之别。城区每分区设区长一人，区员二人，巡记一人；乡区每区设区员一人，巡记一人”[28]（P403）。
    （3）区乡（保卫）团政
    清末“新政”裁撤绿营、保甲，建立警察，“嗣警察力有未逮，势不得不借助于团勇”，不少州县因此建立保卫团，在境内划分团区，设立区乡团务机构和人员。辛亥革命爆发后，一些省份（如四川），也曾令各县组织保卫团。至1914年5月，北洋政府颁布《地方保卫团条例》，规定各县设立保卫团，负责清查登记户口、检察盗贼赃物、围捕匪徒。各县保卫团“得参照各该地方习惯划分区团”，“每团置团总一人”，由县知事遴委[16]（第732号）。此后，许多地方依据这一《条例》设立了区乡保卫团。
    除教育、警察、保卫团外，北洋政府时期还曾存在过诸如清乡、禁烟、户口调查等其他临时性行政区划和组织，不一一举证。
    2.职能全面类型的区乡行政
    清末至北洋政府时期，职能全面的区乡行政就其主体性质而言又可以分为“自治”行政与“官治”行政两种。“官治”与“自治”，是清末民初的两个常用词语。“官治”的地方行政属于国家统一行政一个层面，其行政首领由国家自上而下任命，职能是办理各项国家行政事务；“自治”的地方行政，其首领由地方自下而上推举，选举本籍人士担任（往往也需要各级官厅通过一定程序来确认），或由自治性上级机关任用，职能是办理各种地方公共事务。然而实际上，当时的“自治”行政往往也同时执行国家行政职能，“官治”行政往往也同时办理地方公共事务，于是两者之间的真正区别，就主要在于首领人员产生途径的不同。
    （1）自治性质的区乡行政
    1909年，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，规定在州县之下的城、镇、乡实行地方自治，自治事务包括教育、实业、卫生、道路土木工程、慈善救济、公共营业、其他公共事务以及地方财务，基本囊括了近代一般地方行政的基本内容。该制度的实行，使一些地方建立了职能全面的城镇乡自治行政（注：清末地方自治包含议决和执行两个层面，但其宗旨主要不在于两者的相互制约，而在于作为一个整体而实行“以本地人、本地财办本地事”的“自治”，与西方行政、立法、司法三权分立的政治体制尚非一物。因此我们在这里宽泛地将之视为一种地方行政。）。
    清末的城镇乡自治行政具有固定的行政区域。《城镇乡地方自治章程》规定在各府厅州县境内划分自治区，“城厢地方为城，其余市、镇、村、庄、屯、集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡”，城、镇区域过大、人口满10万者可以再划分为若干区。各区域“以本地方固有之境界为准”，其境界不明者，由地方官“详确划分”。所谓“固有境界”，其实就是清代中叶以来在各地逐渐形成的纯地缘性质的乡地区划。在清末最后两年多期间，各地许多州县划定了城、镇、乡自治区域（注：也有少数地方区界没有划定。如广东开平县当时分10个自治区，“各乡不过就近设局自属为一区而已”，区域并不明确。至民国初年“按区派款”、“举办清乡”，才“将各区划定界限”（余谋修：《开平县志·舆地志上》，1933年）。）。在机构方面，清末地方自治较之当时其他形态的区乡行政更为完善。它不仅设有城镇董事会或乡董、乡佐作为执行机构，而且设城镇乡议事会作为议决机构。据1911年统计，各省1000多个县成立了城议事会、董事会，许多地方选举产生了镇、乡议事会、镇董事会和乡董、乡佐[29]。民国建元后，有些地方对城镇乡自治制度进行了改革。如江苏省1912年3月颁行市乡制，以县治城厢地方和人口5万以上的市、镇、村、庄、屯、集为“市”，其人口不满5万者为“乡”。