第二，虽然不存在区乡一级财政，但有关行政机构具有法定的经费收支制度，其内容包括：经费来源于公共捐税及其他公共收入，具有公共的经理机构（或人员）。当时的区乡警察、保卫团和部分自治机构曾采取这种方式运作。例如，山东金乡县清末警政和自治经费来自“地方钱粮附捐”，“由四方团长公举妥人设局征收”[27]（《山东历城等三十四县调查自治清册》，第969卷）；直隶文安县胜芳镇清末成立议事会，以本镇田房牙纪项下提用一分为常年经费[70]（《法治志》）；四川遂宁县1918年后于各区团常年经费“随粮代征，统筹分支”[84]（卷二，《法团》）。此外，“官治”的区乡行政也往往采取这种运作方式。例如，山西各县1918年后各行政区经费由县公款局拨给；奉天各县1922年推行区村制，“经费由清赋、契税提成，不足则以公款补助”[35]（《民治志》）。
    但另一方面，这一时期也有不少区乡行政没有建立法治化的财务机制，其经费虽然来源于公共捐税，但仍缺乏固定性和程序化，系较为随意的临时摊派。例如，直隶昌黎县清末各乡警费由“各乡董摊派”[85]（《行政志》）；江苏省嘉定县真如里乡成立商团，“一切经费亦由众商担任”[13]（P130）。
    （四）行政职能。清末至北洋政府时期区乡行政本来就是适应地方社会现代化的需要而产生的，其主要职能从一开始就与作为封建官府之末梢的旧乡里组织不同。它们不像传统里甲、乡地组织那样，主要以支应官差为己任，为封建官府催粮征赋，报案传人。相反，它们主要承担兴办新式教育、发展近代实业、编练新式警察、建设公共设施等现代性社会职能。从实际情况看，它们在这些方面也确实发挥了积极作用。例如直隶《束鹿县志》说，该县旧乡地分18疃，“但疃域大小不一，参差不齐”。清末将各疃分为南、西、东北、西北四区，“道路不甚参差。凡劝学、种树、巡警等事，易照应联络，庶于新政不无小补云”[86]（《地理志》）。奉天安东县清末裁撤旧乡保，将县境分为7个自治区，各置总董、乡董、乡佐，“除辅助官治外，凡乡里琐事妥为理处，其获益良多”[43]（卷四，《区村》；卷五，《选举》）。直隶蓟县地方志说，该县清末地方自治时，“（议员）除少数奔竞者流，多为一般老成耆德，不喜事，不畏事，不迎合官府以损议会之尊严，不要誉乡闾以侵官治之权限，据理而争，遵章而行，运用之妙，可为楷则”[53]（《官师志》）。江苏省嘉定县望仙桥乡在清末民初实行地方自治过程中，乡议事会议决了大量有关地方兴革的议案，其中包括：编制12年度预算案、西练祁桥修理筹款方法、催乡董佐克日清查公款案、吴塘×门张洷三桥修理案、马门李家桥重筑案、公款清查后所存公款尽先作消防用案、兴复路灯案、审查乡预算方法案、修正乡预算案、催乡董佐宣布清查公款经过案、迁移小菜摊案、规定出田钱案、防止投物于市河及每年疏浚案、禁止差役私索案、实行冬防案、改正学校名称案、开浚市河案、推选河工副主任案、改选推行方法案、修理西练祁桥案、市河开浚进行案、时局紧张维持秩序案、推选兵灾善后会主任案[14]（P1017-1018）。
    另一方面，清末至北洋政府时期处于生成过程中的区乡行政，有时也表现出明显的传统性质。有些记载说，一些区乡行政如旧乡地一样仅限于应付官差，甚至糜费扰民。例如，直隶青县清末民初设区官、区董办理四乡警务，“经费递增，兵额迭减，而察其成效，所谓缉盗贼、禁非为以维持地方公安者，适得其反，盗匪日以炽，地方不得宁……街市通衢，平时不见一岗警，而僻处穷乡，反甚畏乎见之（巡警下乡，惟抓赌、抓烟、传案数端，冀得提赏，故乡民畏见）”[81]（《经制志》）。这种警察，同清代的差役几无二致。直隶盐山县清末自治选举，“宵小闻之而不寐，争先而恐后，清流望而窃叹避焉，而若浼源之不清”，落入劣绅把持地方的传统窠臼。有些新设的区乡组织，实际上仍同旧乡地一样只是忙于应付各种官差。如河南正阳县1921年选举街村长暨各区长，“自治仅负虚名，未能实行职权”，至1926年区长“全体停职”，“其街村长之仅存者，只以供官府匪军筹款之役，不惟于民治无补，且重加累焉”[78]（《政治志》）。广东大埔县在民国初年地方自治停顿期间作为“各区替代之人民机关”的民团局、保安局、保卫团，“遇事则传达官厅之命令而已”。“每遇科派军饷，则军政当局惟责之各区绅董，绅董则负其责，就区内摊族派户，如额上供，对地方利害之兴革所能为力者殊罕也”[44]（《经政志》上）。
    由于缺乏系统全面的统计性材料，我们对清末至北洋政府时期区乡行政的实际社会作用还不敢贸然作出整体性判断。不过有一点可以肯定，这种区乡行政的生成，改变了中国县以下不存在科层化行政的传统制度，构成了中国地方行政制度现代化的一个重要层面。
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