这种由单一职能演变为全面职能的情况，在区乡（保卫）团政方面表现得更为突出。民国初年，在有些地方--尤其是鄂、湘、粤、桂、云、贵、川等中南、西南省份，保卫团系统在实际上成为了县以下一级的一般性区乡行政。在这些地区，团政与一般行政的关系存在以下几种情况：
    第一，以行政兼团政。最典型的是山西。该省各县1917年后在境内划分行政区，设立区长，而保卫团区域及组织系统与之相一致，每区为一区团。京兆地区1919年颁布《地方保卫团条例施行细则》，也规定各县团区“依自治区为区”[16]（第1084号）。山东馆陶县、四川金堂县也为这种情况提供了例证[18]（《政治志》）[45]（P383-384）[46]（《疆域志》）。
    第二，最初以团兼政，后来演变为以政兼团。例如贵州省仁怀县，民国初年“县以下地方第一级机构叫团防局”，设团总、副团总各1人；“第二级叫团防分局”，设正副团首各1人。至1917年，团区正式成为行政区，团防局改称区公所，团总、副团总为区长、副区长；团防分局改称乡（镇）公所，团首改为保董[47]（P106）。
    第三，最初区域和机构均为团政合一，但后来机构趋于分立。例如四川达县，1912年各乡设团务处（后改团务局），团、政合一，首领称团务长（又名团总），但不存在保卫团实体；1918年成立自治保卫团，团务局改称团务分局，首领称保董，同时兼任保卫团首领。1925年，团务分局改称团保局，成为单纯行政机构，首领称团正，不再兼任团务首领，自治保卫团另设团长[48]（P9）。
    第四，最初团政合一，后来废团存政。例如四川江油县，民国初年各乡镇团政不分，设有团防局负责处理行政事务和维持地方治安，其首领叫团总、团正。1925年“废团设区”，设置区公所，由县委派区长。安徽蒙城县清末民初全境划分为2乡5镇（后改为8个镇），各有议长，同时均兼任镇团练分局长。1925年，镇改为区，各区办公处称区署，设区长1人[41]（P15）[49]（P75-77）。
    第五，自治行政与团政相互交替。广西平南县，清末“各团局总揽辖区内军政、民政、财政大权”。1911年后实行地方自治，各乡镇分设议事会、董事会。1914年地方自治停办，恢复团局；1920年又废团局而恢复各乡镇议事会。1925年新桂系统-广西，再次停止自治，恢复团局[50]（P71-72,77）。
    在有些地方，也存在学区同时成为其他行政区域的情况。如江苏盐城县1908年将全境划分为36学区，“凡办理选举、调查户口，皆沿用之”[51]（《舆地志》）。
    （二）由清代旧乡地演变而来的区乡行政或准行政
    在清代，因普遍化、常设性特点而能够承担某些准行政职能的乡里组织，初为里甲，雍乾以后以乡地（而非保甲）为主，对此笔者已有专文阐述（注：详见《清代直隶的里社与乡地》，载《中国史研究》2000年第1期。）清末至北洋政府时期，随着学、警、团、自治等各种近代区乡行政的生成，旧乡地（及里甲）区划和组织在许多地方寿终正寝。试举直隶的几个县为例：满城县里甲制度在清末已仅具空名，有乡地组织20约，“光绪三十二年厉行警政，划为六区，而社甲之名废。民国元年……约之名亦废”[52]（《建置志》）。蓟县1912年划分8个警区，“明清两代里保之制于焉告终”[53]（《官师志》）。南宫县清代有里甲24社、乡地48牌，“自清末划全县为八区，皆受成于警官，而社牌之制遂隐”[54]（《法制志·建置篇》）。
    然而另一方面，由于在清末至北洋政府时期各种生成之中的区乡行政缺乏划一性和连续性，因此旧的乡地区划和组织仍然大量存在，构成了这一时期中国区乡行政的重要部分。其形态可以归纳为以下几种：
    1.在一定时期直接转化为履行单一职能或全面职能的新型区乡行政区划和组织。例如：
    直隶顺义县的旧乡地区划为10路，清末分设“总董”办理学务，并“渐负各路地方责任”。至1916年京兆地区试办自治，正式将10路和城区变为11区[55]（《建置志》）。
    四川合江县雍正以来分为17支，1906年依之划17学区，“其后警区、团区皆因之”[56]（《舆地志》）[57]（P70-71）。
    江苏嘉定县旧分若干厂，1909年举办地方自治，“因程期迫促，旧有之厂区猝难变更，仍照从前区数定为一城十三乡”[58]（《疆域志》）。
    贵州遵义县民国初年“沿用清时旧制，全县分为十三个‘里’”，设正副乡正。1917年前后，“改里为区”，乡正改为区长，“区的辖区仍是原来里的辖区”[59]（P61-62）。
    旧乡地向新型区乡行政的转化，在有些地方经过了某种调整和重新组合。例如，四川温江县自清康熙以来分为全集、北太平、东太平、东维新、南维新、西维新等6乡。民国初年划分行政区，以全集乡为西区，北太平乡为北区，东维新乡与东太平乡合为东区，南维新乡与西维新乡合为南区，同时将城厢独立为城区[60]（《建置志》）。
    2.与新生的区乡行政接轨，成为下级区划和组织。直隶景县原有乡地组织84社，清末划分全境为5个警区，“社乃分隶其间”[61]（《疆域志》）；四川灌县旧乡地区划和组织为41团，清末办理地方自治，将之分别隶属于新划分的7个城、镇、乡；“民国仍之”[62]（《舆地书》）；浙江桐乡县1913年“根据清代的都图地界”划为6个区，各图分归6区管辖[63]（P51）；江苏武进县1912年设36个市、乡，其下级组织为旧的都、图，共82都，447图[64]（P90）。