清代在州县以下不设治，国家“政教之下于民”的各项职能，由各种乡村职役组织承担，后者因此具有国家“准行政组织”的性质。显然，如果不能正确把握这种乡役组织的实况，便不可谓真正搞清了有清一代的地方制度。清初，内地各省的主体性乡役组织为里甲，雍乾以后，里甲随着赋役制度的改革而渐趋废弛。对于这一点，学术界大致已有共识。然而，清中期里甲制度趋于废弛后各地乡役组织的实况究竟如何，却始终不甚明了，研究者们的观点多有分歧。笔者认为，这一时期的主体性乡役组织，是在起源、组织和职能上均不同于里甲、保甲的另一种组织，可称为“乡地”。本文即尝试对清代的这种乡地制度进行考究（限于篇幅，本文对乡地人员的设置与管理问题不作探讨）。
    一、问题：保甲还是乡地
    关于清代的乡役组织形态，长期以来存在一种比较流行的观点，即清前期以里甲为主，而雍乾以后里甲为保甲所取代，只是保甲的职能已经大大扩展。例如萧一山说：
    （清初里甲法）以徭役户课为主……后以丁税摊入田赋，里甲制废，代之而兴者，即为图保甲社之名称，是保甲法不过仍袭旧制而加以整饬，如警卫，户籍，赋税诸端，皆事事兼顾，故谓里甲与保甲之关系，犹一物之有二面，或谓（里甲）为保甲组织形式之前身，亦无不可。[1](P629)
    当代学者从翰香、张研、孙海泉等也都持类似看法。这些学者也同萧一山一样，强调清中期后取代里甲而成为主要乡役组织的是“保甲”，而其职能已经扩张，不再限于维持治安。如从翰香认为，清代“摊丁入地之后，里甲的编审户口之制渐废，催征赋役的部分功能亦为保甲制所替代”[2](P12)；张研认为，清初里甲负责催征，保甲负责治安，“清中后期官方建立的基层行政组织以保甲为主，向综合性职能发展--既负责治安防卫，又督催钱粮赋役，还参与地方司法，负责乡约月讲，办理赈济事宜”[3](P80)；孙海泉认为，清代里甲与保甲“经历了先后交替的演变过程，保甲制在雍乾之交取代了里甲制”，“而保甲制度则从乾隆朝开始，不再像明末时只负责地方治安保警，而是承担了原来里甲组织所管催征钱粮、勾摄公事以及诉讼命案等”[4](P8,16)。
    但这种观点，在事实和逻辑两方面均难以成立。保甲制度自宋代创立始就是一种编户组织，大多数情况下采用十进制原则编联；而其基本职能则在于通过邻里之间的连带法律责任来维持治安，其主要内容或运作方式在于填写悬挂户口牌、编制保甲册和轮流值更等。就事实而言，这种保甲制度在清代始终未能得到持续、有效的施行，当时各类文献的有关记载俯拾即是。其见之于清廷谕旨者如：
    (1)清初议行保甲，至康熙四十七年，“以有司奉行不力，言者请加申饬”[5](P5051)。
    (2)“自康熙四十七年整饬保甲之后，奉行既久，往往有名无实”；雍正四年发布谕旨批评说：对于保甲制度“地方官惮其烦难，视为故套，奉行不实，稽查不严”[5](P5055)。
    (3)乾隆二十二年发布谕旨：“州县编查保甲”，“日久生玩，类以市井无赖之徒承充保长保甲，虽课最内有力行保甲之条，不过具文从事”[5](P5061-5062)
    其见之于历朝官员、文人议论者如：
    (1)顺治、康熙之际的一位地方官员说：“（对于保甲）每见从来奉行此法者，往往不本实心，虚应故事。不过十甲一牌，书写姓名，官府经过挂之门首，官过则撤，州县官并未汇造成册。即使造册，亦绝不一寓目，不一关心，虽遵奉上行刊刻成书，徒以供覆酱瓿、充废纸之用……甚至经年累月，只此一牌，并不一查，并不一换，真成故套。”[6](P289)
    (2)黄六鸿说：“保甲之设，所以弭盗逃而严奸宄，法至善也。惟行之者不得其要，且视为具文。”[7](P240)
    (3)汪辉祖说：“力行保甲是注考时必须之政绩，然已成故事矣。往余佐州县幕二十余年，欲赞主人行之，竟不可得。”[8](P305-306)
    (4)冯桂芬说：“保甲之法……率视为具文，诏书宪檄，络绎旁午而卒不行；间行之而亦无效。”[9](P92)
    (5)刚毅说：对于编查保甲，“地方官视为具文，往往置之不问，虽有一二纸上空谈者，不过虚应故事”[10](P40)。
    其见之于地方志记载者如：
    (1)雍、乾以后“编查保甲寝成具文”，“道咸以后，虽屡申整饬保甲之严令，而名存实亡”[11]（《民政志一·保甲》）
    (2)“自雍乾以至咸同，亦屡办保甲，然时作时辍，视地方之安危以为断。”[12]（《政治志上》）
    (3)乾嘉以前保甲制度因“政治清明”而“收效颇巨，及后地方官奉行不力，寝成具文”[13](P274)。
    (4)贵州桐梓县咸丰以前“保甲类皆有名无实”[14](P204)
    (5)广东曲江县咸丰后“奉行保甲，多循故事”[15](P170)