当代一些学者也都曾指出清代保甲的无效。如萧公权指出：“由于人员问题难以解决，由于与登记和上报相关的障碍无法消除，保甲制度就不可能像创建此制的皇帝所期望的那样有效地运转。”[16](P82)瞿同祖也指出：“事实上，保甲制度总的来讲是没有效率的”，因此清代历朝统治者总是不断颁布诏谕要求各地整顿保甲。他批评说：“闻钧天认为保甲制在清代是十分成功的。不过他的结论主要是基于法律规定，主要是对制度（设计）而不是该制度的实际应用的讨论。”[17](P253-254)甚至就连主张“里甲制废”、保甲“代之而兴”的萧一山也说：保甲制的“实际进展和实行情况并未如法律规定的那样理想，在相当广大的地区，保甲不过是一种有名无实的组织”；“行之能否有效，则恒视长官所以督率之者如何。人存政举，人亡政息”[1](P426,638)。
    对于有清一代保甲废弛、时作时辍的大量记载，主张“雍乾以后保甲取代里甲而成为主要乡村职役组织”的学者，没有能够认真面对，应该说是十分遗憾的事情。而事实上，他们也都能感到自己的观点存在着矛盾，因此大都持一种“此保甲已非彼保甲”的主张。如张研说，清中期以后的保、甲，“不是原来意义上的保甲，而是具有综合性职能的基层社会行政组织”[18](P385)；孙海泉也说：“清代的保甲组织不同于历代的保甲，而发生了本质的变化”[19](P190)；“清中期以后保甲实际上已不再是原来意义上的保甲”，不再是“传统意义上的只是负责社会治安的保警组织”[4](P8,16)。但是，这种“此保甲已非彼保甲”论并不能成立。第一，如果认为清中期以后的保甲系由以前的保甲通过增加职能演变而来，那么就与清代保甲废弛的大量历史记载不能相容。因为如果保甲作为治安组织且“虚应故事”、“寝成具文”、“时作时辍”、“名存实亡”，它又如何能将自己的职能扩展至其他领域？正所谓“皮之不存，毛将焉附”。第二，如果说清中叶以后保甲已经发生了“本质的变化”（即已经由一个事物转化为另外一个不同的事物），那么我们为什么仍然要用一个“能指”来指称两个“所指”？尤其是当“传统意义上的只是负责社会治安”的保甲由于清政府的不时整顿也仍然“时作时辍”时，这种以一“名”指称二“实”的做法就更不合理。更为重要的是，以“保甲”来指称清中期后的乡役组织，会严重妨碍我们对其渊源、形态、特征的探讨和把握。
    正因为如此，笔者在《清代直隶的里社与乡地》①一文中提出，清代保甲“时作时辍”，不可能替代里甲而成为全面支应官差的常设职役组织，清中期后取代里甲而成为主体性乡役组织的是不同于保甲的另一种组织--乡地。李怀印也持相同的观点。他指出：“无论保甲制还是里甲制，在实际实行过程中，皆因时因地而异。但到18世纪早期，此类官方制度在不少地方已趋于式微。代之而起的是各种非正规做法。在村一级或村之上，乃出现名目不一的半官方人员，承担以前保甲、里甲的职能。官方文献常称此类人员为乡保、地方、乡地、保正或地保。”[20](P75-76)
    大量历史资料可以说明，乡地虽然与保甲有关联，但本身并非保甲，它与保甲的真正联系有二：其一，乡地往往是保甲编联的主体，即是说，当各级官府为维持治安而需要建立、整顿保甲时，要将之作为一项“官差”通过乡地组织来执行；其二，乡地奉令编联保甲，往往是在自己的某级组织（如地方、村庄等）之下编排保甲制度所要求的十进制牌、甲。
    下面，即对清代乡地制度的特征、起源、形态和职能等问题做具体阐述。
    二、乡地的概念、特征与早期形态
    （一）“乡地”的概念
    “乡地”一语，见于清代文献。如直隶获鹿县各村有乡长、乡约、地方等职役人员，官府文书称之为“乡地”，如“孟同村乡地”、“西同治村乡地”等[21](655-1-376-4、5,655-1-378)。光绪直隶总督颁布的《保甲章程》中也使用“乡地”概念：保甲事务由公正衿耆“督同乡地办理”；户口迁移、增减，“责成乡地签注”；“每于季首，由该乡地等将册送交地方官”[21](655-1-1025)。道光二十七年直隶定州知州刊发《谕阖境里正乡地规条》，称各村所设乡长、地方等人员为“乡地”，规定了这些人员的“应办之事”：村中如有逞凶伤人者，“该乡地立将凶犯拴拿”；花户如有拖欠抗延赋税者，“即属乡地、催头催征不力”；对于差徭事务，“乡地等遇有差票到村”，均匀摊办；诉讼传票到乡，不准“乡地等偏护亲好”；民间诉讼等事，如官府差饬“乡地”查核，须立即遵办；两造如愿讲和，“该乡地即妥为调处”，等等[22](P837-840)。显然，上述文献中所谓“乡地”，系指乡村中的乡长、乡约、地方、地保一类人员。清代典制对于这些人员，虽然未见有用“乡地”一词来统称者，但往往将之并列。例如《清朝文献通考》说：“其以乡人治其乡之事者，乡约、地方等役，类由本乡本里之民保送佥充。”[5](P5045)
    乡长、乡保、乡约、地方等人员，“名”异而“职”同，是清中期以后各地主体性乡役组织的责任者，笔者因此主张使用“乡地”这一概念来指称清中期以后各地的主体性乡村职役组织。
    （二）地缘结构：乡地组织的根本特征
    清代“乡地”与里甲、保甲的最大不同在于它的地缘性质；换言之，乡地是以一定的地域为自己的管理对象，而里甲和保甲则是以一定数额的户口为管理对象。
    里甲作为一种赋役组织，从明代始建之初就是一种“编户”组织，就以固定的人户为管辖对象。明清里甲编置之初，就地域而编户，这在一定程度上模糊了其组织特征的非（反）地缘性。但随着时间的推移，人户四处迁移，而他们所属的里甲“版籍”却仍然不变，里甲组织的非（反）地缘性质便凸现出来。对于里甲制度的这种反地缘性质，有地方志记载了其在本地的表现：“里有分名而五分界，东北之里或窜入西南西北之里，或插入东南，有相去数十里者。”[23](P350)明清两代的历史均表明，一旦里甲的“编户”原则因人口迁徙而难以维持，里甲制度本身就会受到致命的伤害。有关研究已经表明，正是严重的人户“跳里窜甲”、“籍”在本里而“居住四远”的问题，导致了清代里甲制度的废弛。保甲也是一种以人口为管理对象的编民组织，其编户虽然是以地域为基础，但归根结底旨在管“户”而不在管“地”。保甲一般以十户一牌（甲）、十牌一甲（保）、十甲一保的十进制作为组织原则，这使得它有时会将一个自然聚落分割为两个以上单位，或将两个以上自然聚落联为一个单位。
    乡地与里甲、保甲不同，它的各级组织均以一定的地域为管理对象，而不问其人户多寡。它的基本组织特点是：将一州县全境划分为若干地域，每一地域统辖若干同属于地缘单位的下级组织，而以自然聚落为最基层（详后文）。当然，所谓乡地管辖一定地域，不可能离开对这一地域中人户的管理；但关键在于，对于乡地组织来说，“人户”只是附属于自己辖地的“偶然”性要素，其增减迁徙，对自己的组织和职能均无本质影响。一人一户，只要居住于某乡地所管地域，就成为其管理对象；只要迁出其所管地域，就不再归其管辖。对于乡地这种就“地”而管“人”的地缘特征，乾隆间曾有人十分准确地作出归纳--“按里而稽尺地，一民靡得而漏也”[24](P316)。试举河南仪封县的乡地组织为例，该县乾隆中叶分25保，地缘性质十分明显：第一，各保均有固定地域；第二，“保”以若干村庄（而不是以固定数额的户口）为管辖对象，村庄不割裂、不跨保；因此，第三，各保所管辖的户数多寡不均。试举其东路各保为例：
    第一保管44村庄，东西长10里，南北宽8里，共992户；第二保管25村庄，东西长6里，南北宽6里，共466户；第三保管16村庄，东西长6里，南北宽5里，共810户；第四保管12村庄，东西长6里，南北宽5里，共421户；第五保管25村庄，东西长4里，南北宽4里，共434户；第六保管20村庄，东西长5里，南北宽5里，共375户。[25]（《建置志，村庄》）