二、地保普遍出现的背景
    清代地保的普遍出现，究其原因，乃与雍乾以降里甲向保甲嬗递所带来的乡里职役变化有关。
    如众所知，清初基层社会组织的设置承袭明制，既沿用里甲，又设置保甲，二者共存构成地方管理之基本格局。一方面，国家基于编审赋役、催征税粮之需要，继续推行明代的里甲制度，并着力于对里甲组织的恢复和完善。另一方面，为了“弭盗安民”，清初以后还特别加强推行明代以来的保甲制度。本来，明末至清初里甲和保甲所发挥的社会职能各有所侧重，所谓“里甲主于役，保甲主于卫”。(27) 然而，也正是在这一时期，社会经济与赋役制度出现了深刻的变革。明末万历以后一条鞭法开始推行，至清初即正式废除了黄册制度而实行编审制度。康熙五十一年（1712）又宣布“滋生人丁，永不加赋”，雍正时正式实行“摊丁入地”。乾隆五年（1740）户部题准朝廷不再依编审照报人丁，而按“直省各州县设立保甲门牌”的“原有册籍”，“将户口实数与谷数一并造报”。(28) 这样，就停止了人丁编审制度，户口统计的依据遂从编审册转到了保甲册。至乾隆三十七年（1772）清政府正式宣布废除编审制度。(29) 上述社会经济制度方面的一系列重大变革，最终导致赋役编审制度退出了历史舞台。里甲组织本来是在赋役编审方面发挥主要作用的。于是，随着编审制度的废除，清代里甲组织的功能日趋削弱乃至崩溃。钱粮催征事务的大大简化也为保甲取代里甲提供了可能。正是在这一背景之下，保甲逐渐取代了里甲，而在地方事务中发挥着主要作用。(30) 在里甲向保甲嬗递过程中，清政府不断赋予保甲组织更多的职能，保甲除了承当原来“弭盗安民”职役外，还取代了里甲催征钱粮和查编户口等役。并随着清代政府对基层社会控制的加强，其所承值的地方事务越来越繁杂。保甲组织转变成为集弭盗安民、催征赋税、编查烟户、赈济救灾、缉捕逃亡、稽查命案、应官差遣、调处词讼等职能于一身的地方基层组织。清政府还大力倡导“以乡人治其乡事”，于是各地因地制宜，主要是发挥某些既有的基层人员如乡约、地保、图正等管理地方事务的职能。(31) 清代地保，就是在这样的背景下而普遍出现的地方重要职役之一。
    如上所述，地保与保甲本来关系密切，不可分割。地保的设置应建立在十户为牌，十牌为甲，十甲为保的保甲编制的基础之上。然而，雍乾以后地保和保甲的设置，并不一定是建立在官方推行的这种保甲编制的基础上，而多是以自然乡村聚落为基础而设置的。如《学治一得录》载：
    卑县四乡村镇向皆各有乡约、地保，原为稽查弹压而设。职到任之初，逐一点查。间有日久裁撤，未经补报者，殊为漫无约束；又有数村公共一人者，亦恐鞭长莫及。职当即出示晓谕：着各村镇认真选举公正殷实之人充当乡约、地保，每村二人，不许一村不设。(32)
    又，《沧县志》载：
    原夫里甲之制，期在野无旷土，人无游民，举凡田赋户役之数，保受比伍之法，靡不条贯其中。自后地乏常姓，民鲜恒居，或此里之地，属之别里之人，或此里之人，迁居别里之地。故里仅能制其田赋，不能限其居民。所有征发、勾摄，保甲不得不以现在之村庄为断。(33)
    这种以自然乡村为基础而设置地保和保甲，乃与雍乾以降里甲崩溃、保甲代兴所带来的基层社会组织形式变化相关。具体地说，清代前期为配合钱粮的滚单催征、作为整顿里甲组织之一的重要措施，是各地先后实施的顺庄法。其做法是“以地从人，先归村庄，后编里甲。将本人所有各都之产，尽数收归一户，即在所住之都立户完粮”。(34) 可见，顺庄法的核心是将田产和人户按现居村庄来编造册籍，旨在理顺地产与业主间的关系，以避免赋税征收中诡寄隐漏等弊端。雍正间，实行摊丁入亩，顺庄法得以广泛推行。此乃赋税征派在基层社会组织形式上的一次重大变革，直接导致了长期以来人为的里甲行政编制陷于崩溃。于是在里图之下，以自然村落为基础的社会组织形式的地位上升。尽管清政府不断自上而下推行保甲制度，但很多地方在具体实施过程中，实际上并未按照十户为牌、十牌为甲、十甲为保的统一规制进行实践。各地推行保甲的力度和具体做法差别很大，“南北异趣，新旧杂陈”。(35) 或彻底打破里甲系统，严格编制保甲；或在原有里甲（图甲）基础上加以整顿；甚或有保甲之名，而实际上推行乡地组织等等，不一而足。结果是在雍乾以后，很多地方都是“以现在之村庄为断”来推行保甲法的。这种寓保甲于自然村落之中的做法，导致清代地方事务管理在很大程度上不得不受自然村落及其乡村性组织所制约。正是在这一背景下，以自然性的“庄”、“村”、“图”等为基础设置“地保”一役，成为相当普遍的做法。如清代德清县“每庄由地保一名，所以稽户口，便征收也”；(36) 乾隆间，山东淄川县“责令各庄地方代为催科”；(37) 乾隆间，永清县“以村落大小而置地保焉”，如该县东乡有村庄70个，按10户一牌凡编牌785个，共设地保66人。其中“横上村”编制37牌，而“东贾家务村”仅编制2牌，二者人口数量悬殊，但均各设地保一人。显然，该县是按照自然村庄为单位而设置地保的。(38) 昌黎县亦“按地保所管村落联为一保”；(39) 清代宝应县共辖45个铺，依据铺所辖村庄数量多少，小铺设地保1名，大铺设4－5名，共设地保85名。(40) 江西新喻县“附城为五坊，坊有坊长；乡为五十七图，图有地保。”(41) 在太仓，“地保，每图一人……有领催条漕及巡查协捕之责。”(42) 等等。值得一提的是，尤其在南方，其里甲在清代多称“图甲”。随着顺庄法的实施，这种“图”经过“活图法”的改制，其区划已彻底打破了原来里甲编户形式。保甲制度推行后，又经历了“通县民图拆散甲分，查照烟户住址编为庄村”的变化。(43) 因此，图下所辖的亦主要为村庄。(44) 所谓“图有地保”中的“地保”，亦当是按自然村庄为基础而设置的。
    由上可见，雍乾以降，保甲职役的日益繁杂及国家对自然乡村控制的加强，是清代普遍设置“地保”的主要动因。随着清中期自然村庄成为国家控制基层社会的主要组织形式和基本单位，“地保”的设置亦主要体现为以自然乡村为基础，并成为基层社会“以乡人治其乡事”的重要基层管理人员之一。