四
    在官僚制度下，人治政治是难以克服的主要弊端之一。人治政治的本质特点是以人的意志为转移，带有很大的随意性和可变性。在人治之下，一些人拥有支配别人的权力，使别人对他们产生恐惧；同样这些人怕失去权力，对别人也有一种恐惧。他们出于保全自己乃至获取更多更大的权力，把自己装扮成仁人君子。然而，人有七情六欲，总不能完全遮盖起来，由此，在人治政治之下，人的喜怒爱憎定然会揉入政治当中。既然是人治政治，人的因素则显得非常重要。别人有喜怒爱憎，自己也有喜怒爱憎，在关系到自己和别人的生死荣辱的问题上，这些拥有权力的人，总会想尽一切办法来保全自己而又不使别人知道自己在害人争荣。在这种情况下，他们既要表明自己是正人君子，又不愿被别人所欺，则必然掩盖自己的锋芒，然而又不想丝毫不露。李成林的《令梅治状》的刊行，应该说是他的锋芒外露的一种表现，但也是他表白自己的一种手段。
    康熙十三至十八年是从乱到治的关键时期，这时是前承明弊，时逢灾荒战乱。在官吏贪残而不暇治，百姓不安而未及抚的情况下，康熙没有精力去完善地方行政体制，只是把重点放在管官和监督官对其政令执行的情况上。他不愿大张旗鼓地整顿吏治[14]，但提倡“外官惟以清廉为要”[15]。他认为操守是为官的根基，却为筹集经费而开捐官之途。提倡清廉在某些方面是可以改变一些官场风气，但也难免因此出现欺世盗名而文过是非者[16]。管官和监督官固然可以对官僚的腐败有一种遏制作用，但也会助长官僚之间的狼狈为奸[17]。讲究操守在一定程度上可以使官受到道德上的约束，但也会助长沽名钓誉[18]。利弊总是相守的，从这种政治情形和利弊关系上来看李成林的《令梅治状》，我们大概可以得到以下一些认识。
    其一，从地方政治来看，作为州县一级政权虽不能拥有独立自治的权力，但自我保护的地方意识是带有普遍意义的。
    我们从李成林所纪之事和详文的内容来看，其地方保护意识相当浓厚。他请求炮位改为水道，从全局来讲，走水路要比走陆路便捷许多，但他真正起意不在于是否便捷，而是出于本县不堪重负。御马过境，沿途各县均受其苦，李成林一而再，再而三地申请协济，当协济之人力物力到来之后，出现不利于己的情况时，他又提出发还的问题，所想的是“以本县之夫料养本县之马，但应以缓急之需，而不归以倒毙之责”（《请发还各县协济马匹详文》）。既要得到利益又要不受损失，根本就没考虑协济各县的苦衷，这也是地方保护主义的局限。其实别的县在协济的问题上也不是出于自愿，是上方派下的任务，为了应付上方的差事，不得不出人出力以助别县。既然不是自愿，在执行上未免要打些折扣，所以出现“各县解到之马多系病疲不堪”的现象，乃是各县应付差事的表现。
    地方保护关乎地方利益，作为地方的官长，如不为地方争些利益，必会遭到本地的各种势力的反对。重视自身前程的官僚们，虽然总在窥测上锋意图，谋取进身的机会，但也不能不考虑自己身边的势力和民众的力量。如康熙中，江西永新知县张士奇，因不讳盗而遭部议去职，“县民闻其将去，树大旗城中央，及四门以集众，集者数千人，负土塞县衙，城门不启，罢市半月，相率指南昌，请大吏乞留”[19]，险些酿成大乱。江宁知府陈鹏年因事遭弹劾，“士民鸣钲击鼓，撞搪嚣呼，叩制府鸣不平者，日数万人”[20]。虽然在关系到官僚的切身利益时，他们并不是以民众为先，但在为自己寻找理由和言行上，无不以民为辞。从《令梅治状》的字里行间，可以看出李成林叫苦连天时，总是提起百姓不堪其苦，以此为自己肯求上宪恩准和详文的理由。他的真正目的不是在为民申恤，但在一定程度上也减轻民众的负担。
    出于官僚自身的利益和地方保护的原因，大凡地方官在详文中无不为本地利益而申诉，且请出万千理由。这种行为和作法，是中央集权的离心力，但统一的中央集权利用其强大的力量来控制，使这种离心力一直围绕中央，变成一种向心力。中央集权控制地方的方法很多，其加强对地方官吏控制，便是其中的主要方法之一。控制地方官的主要手段是采取分权制约，使主要长官与佐贰官之间有正副之分而无统属关系，让他们之间构成彼此牵制和互相监督之势。另外不让地方官久任，使之无长期打算。俗语云：无恒产则无恒心。既不是久任，也没有必要为这个地方争利益，因循守旧，安全升任，是地方官的普遍行为。
    州县官所上详文多是有理有力有节，上宪往往难以批驳。在这种情况下，上宪往往不以州县官所请之事为把柄，而以他事对州县官进行处置，实际上是对州县官强请诸事的报复[21]，使他们俯首听令。
    其二，从地方官施政的动机来看，其施政的重点大都放在考成和有关自身名利的项目上。从表面上看，他们身处不由以擢则由以败的位置，谁也不想使之成为自己死亡的坟墓，而是想使之变为升进的阶梯；实际上在以私家权益计以求官的社会条件下，又有谁不重视自己的前程和切实利益呢！说起施政重点，可以说钱谷刑名最为重要，其次是应付上下左右的关系，这些事关乎州县官的前程乃至身家性命。再有就是一些功利可见、既能得益于当时，又可能流芳百世的事，诸如修学、建庙、造桥、筑堤等永久工程。