在19世纪晚期，一位名叫哈姆林·加兰的美国作家在谈到印第安人当时的状况时写道：“这个大陆原来的主人现在已被白种人［像圈牲口一样］拘禁起来了。”①他这里指的就是美国政府对印第安人实行的保留地制度（Reservation System）。保留地制度的实行，是美国政府和白人社会解决所谓“印第安人问题”的一个主要步骤，而“印第安人问题”曾是美国社会发展中的重大问题之一，所以，保留地制度不仅对改变美国印第安人的历史命运发生了极大作用，也对整个美国的历史进程产生了极其重要的影响。
    一、实行保留地制度的原因和条件
    保留地是美国政府从印第安人部落原来拥有的土地中划出来供部落全体成员继续居住的那一部分土地，其边界确定，范围有限，印第安人不得随意离开，非印第安人也不允许擅自进入。保留地内的印第安人处于军队和联邦官员的控制与监督之下，被迫进行“美国化”。这种制度出现于19世纪50年代，在内战后的10余年得以广泛推行。保留地制度不仅使印第安人失去了原来的家园和故土，而且剥夺了他们的自由、独立和权利。那么，是什么因素和条件促成了这种不人道、非正义的制度的形成和广泛推行呢？
    首先，解决西部开发中的土地问题，是实行保留地制度的一个基本考虑。
    美国的迅速崛起，得益于西部的开发；而西部开发所遇到的头一个问题，就是土地的所有权。印第安人本是这片土地的最早居民，但他们一直没有形成有效占有效占有和开发土地并确认其主权的制度，这就给具有发达文明的白人社会的进占留下了藉口。由于人口的激增和移民的不断涌入，白人社会在土地资源方面承受着越来越大的压力，向西部移民成为减轻这种压力的最有效途径之一。因此，土地问题是白人社会生存与发展的关键。由于文化系统的巨大差异，印第安人利用土地的方式与白人社会有着明显不同，他们或从事粗放农业，或狩猎采集。这种生存方式有一个突出特点，就是需要十分广袤的地域。夺取印第安人的土地，压缩其活动范围，实际等于破坏其生存环境。这就意味着围绕土地问题的矛盾，乃是印第安人和白人之间的一种严酷的生存竞争。詹姆斯·门罗总统曾断言，“狩猎或野蛮状态要求以很大的地域来加以维持，超出了文明生活的进步和正当要求所能允许的限度，故必须服从于文明生活”②。这表明了白人社会决心夺取印第安人的土地。
    要夺取印第安人的土地，首先必然要否认其土地所有权。18世纪末就有人说过，印第安人的土地权利不过是通过“占有”而来的。但他们占有多年，也未能很好地加以开发，所以没有资格谈什么所有权，应被从这片土地上赶出去③。《美国法律》一书的作者写道：“印第安人对他们所占有的土地并没有所有权，所有权是属于［美国］政府的。”④安德鲁·杰克逊总统也不承认印第安人除美国政府允许其占有的土地外还有什么土地权利⑤。与这种议论针锋相对的，是印第安人对其土地权利的捍卫。肖尼族领袖特库姆塞说过，“白人无权从印第安人手中夺走土地，因为是印第安人先得到它”⑥；有的部落利用宗教来维护其土地权利，称土地既不属于白人，也不属于印第安人，而属于至上神⑦。从与白人接触的经历中，印第安人日益强烈地意识到，白人对印第安人的唯一要求，就是更多的土地⑧。为了生存，他们不可能满足白人永无止境的土地欲求。
    但不管印第安人意愿如何，美国政府和白人社会仍用各种方式和名义剥夺其土地。自殖民地时期始，白人就用“发现权利”的名义获取土地，声称由白人发现的土地属于白人⑨；在已被印第安人占有的地区，则借“征服权利”的旗号行事，吞并被打败部落的土地，只是这种手法实际运用得不多而已⑩。1812年战争后，联邦政府曾在一些部落中试行份地分配制，划给每个部落成员640英亩作为个人保留地， 分配余下的土地则由政府购买后开放给白人（11）。但土地纠纷却愈演愈烈。为此，联邦政府在19世纪30年代推行迁移政策，将东部的部落驱赶到密西西比河以西地区，把东部土地全部向白人开放。在此后的10余年时间里，东部的绝大部分印第安人，约6万人都迁入了今俄克拉何马一带的印第安人领地。1842年陆军部的报告宣称，由于迁移的结果，“在密西西比河以东已没有什么土地未被出让而令我们想望得到的了”（12）。但迁移政策仅解决了东部的土地问题，不久，西进的浪潮迅速越过密西西比河，白人拓殖者又与西部印第安人及新迁到西部的部落发生土地之争。以明尼苏达为例，1850年建为领地，10年后白人人口即达172023人，“这个地区实际上已为白种人所占领”（13）。如何解决土地问题呢？这时已没有遥远的地区可供印第安人迁徙了，唯一的办法就只能把各部落限制在狭小的地区里，将他们原有的活动地域最大限度地开放给白人。于是，保留地制度应运而生。