二、保留地制度的形成
    保留地制度的渊源可以追溯到两个种族在北美大陆接触的初期。白种移民的到来，引起了种族矛盾和文化冲突的发生，导致白人社会所说的“印第安人问题”的出现。为处理这个棘手难题，从殖民地时期起，白人社会就试用过多种手段，保留地即是其中之一。
    弗吉尼亚的那些与白人接触最早的部落，由于人口减少和势力衰微，不得不对殖民当局屈服，被迫居住在由当局划定的土地上，每年向当局进贡一些物品。这或许是保留地的最早形式。南卡罗来纳和纽约殖民地也曾为印第安人设立保留地，不许白人随意进入。在新英格兰各殖民地，保留地雏形的出现和清教徒改造、同化印第安人的活动有密切关系。清教徒相信土著居民可以通过信仰基督教而得到拯救。他们设想的具体办法是，把印第安人集中居住在一起，离脱原来的生活方式，走白人的道路。1638年殖民当局在纽黑文为仅存47人的奎尼皮阿克族划出一块1200英亩的土地，不许他们离开，也不准其他部落的人进入，为此特设一名白人监督官来管理保留地事务。这种建制和规定与后来的保留地制度十分近似。后来，新英格兰境内出现了不少类似的保留地，当地人称之为“基督徒庄园”。较典型的保留地，如马萨诸塞的诺蒂克庄园，曾实行份地分配制，试图把印第安人变成小农；保留地内还设有按英国模式建立的政府；宗教改造是保留地内的主要活动。不过，这种用保留地来改造和同化印第安人的努力，一般都是失败的，保留地的印第安人因战争、疾病和生活条件变动而人口大减，有的出售份地流徙他乡，有的则起而造反。不少保留地宣告解体。马萨诸塞一度拥有8个保留地，到1781年仅剩2个（27）。
    美国建国之初，纽约和宾夕法尼亚政府曾为人口锐减的易洛魁人各部落设立保留地，据说其动机是使那些幸存的印第安人在白人社会的包围中保有一块立足之地，直到他们获得开化而进入白人社会时为止；但结果不过是制造出一些“荒野中的贫民窟”而已（28）。
    这些早期的不成功尝试，似乎没有为联邦政府处理与印第安人的关系提供直接的借鉴。根据《联邦宪法》、《西北法令》以及当时执政者的理解，印第安人各部落都是美国以外的主权实体（nation），美国与它们的关系带有外交的性质。1830年开始执行的迁移政策，正是基于这种前提而制定的。迁移是通过条约的方式完成的，迁到西部的部落仍享有完全的主权和自由。但迁移政策的基本出发点在于：（1）使印第安人让出其世代生息繁衍的土地；（2）将印第安人与白人社会分隔开来以减少种族冲突；这两点与后来实行保留地制度的动机很接近，故迁移运动实际上是保留地制度的前奏。
    如前所述，迁移政策只解决了东部的“印第安人问题”，随着边疆的西移，新的冲突又出现了。起初联邦政府仍打算采用迁移的办法，使印第安人为白人拓殖让路。据说1750-1850年间，奥塞奇人平均每10年向西迁徙100英里（29）。不断的迁移，给政府带来了很大的军事和财政负担，而且并不能从根本上解决问题。在这种情况下，联邦印第安人事务专员奥兰多·布朗提出，为西部各部落的活动地域划出边界，未得部落同意或联邦代表许可，任何人不得擅自进入其领地。这个设想旨在解决单纯的种族摩擦和边疆冲突，但却是联邦一级的保留地计划的最早倡议。布朗在1850年的年度报告中提出更具体的计划：联邦为每个部落划出保留地；让印第安人从事农业，由联邦提供农具、牲口及其他生活物资；对印第安人实行文化、教育和宗教上的开化（30）。
    布朗的设想为卢克·李所发展和完善。所谓“李方案”的要点是，压缩印第安人部落的活动地域，把他们迁入保留地，使之远离移民路线和白人定居点；每个保留地都严格划出界线，保留地内印第安人如有反抗行动即以军队弹压之；联邦对保留地事务进行严格管理，通过职业教育使印第安人成为农民或牧人。“李方案”得到政府的支持，国会于1851年拨款100000美元用于同印第安人签订有关设立保留地的条约。1853年，乔治·梅尼培尼接替李出任联邦印第安人事务专员，开始全面实施李方案。1853-1856年，间即与有关部落签订保留地条约52项（31）。内战以后，美国政府凭藉战争中得到壮大的军事力量，迫使更多的印第安人部落接受了保留地制度。1865年，国会任命一个专门委员会去调查西部各部落的状况，于1867年提出一份报告，指出，要结束西部的种族对抗，就必须使印第安人放弃游猎生活，迁入保留地，过定居生活。1867年国会派出的“和平委员会”又与不少部落签订条约，越来越多的部落进入了保留地。据1880年联邦印第安人事务专员的年度报告，保留地数目已达141个（32）。至此，保留地制度完全建立起来。
    在形式上，保留地制度的推行大多得到有关部落的同意，因为保留地的各项内容都是通过双边条约规定的。但条约的签订过程却充满暴力、欺诈和威逼利诱。实际上，大部分部落都不愿意放弃其世代生息的土地，他们对迁入保留地的后果深为忧虑：“如果用我们的土地与别人交换，恐怕会发生与移植一棵老树相同的后果：它会枯萎和死去……”（33）。然而，不论印第安人如何反对，联邦政府还是实现了保留地计划。