本文就唐玄宗统治后期，成为李唐封建王朝由盛及衰的历史转折点；安史乱后，唐肃宗、代宗在忧患余生，为了维持其统治政权，采纳一些理财家的建议，实行改革财政的政策和措施，对复苏和稳定中唐社会经济所起的作用，乃至唐德宗实行两税法的历史意义，作了尝试性的探索。我们认为探索中唐的财政政策，总结它具有创见的历史遗产，对发扬我国的古代文化，是我们财政史工作者的一项任务。
    一、唐中叶的政治经济状况，构成其财政政策的历史背景
    李唐王朝建国之初的统治者，鉴于隋亡的覆辙和维护其封建统治的久远利益，在继承隋朝旧制的基础上进行了一番兴利除弊的改革。政治上加强中央集权的国家机器；经济上注意人民的休养生息，从而促进社会经济特别是农业生产的发屉。唐太宗说：“舟所以比人君，水所以比黎庶，水能载舟，亦能覆舟。”（注：《贞观政要》四《教戒太子篇》。）认为“天子者，有道则人推而为主，无道则人弃而不用，诚可畏也。”（注：《贞观政要》一《政体篇》。）他是站在封建统治者的立场上，看出了人民的力量，不得不改变“君权神授”的传统观念。在初唐财政政策上节制支出，减轻赋役，提出“赏赐给用，皆有节制，征歛赋役，务在宽简。”（注：《旧唐书·食货志》。）自唐高祖李渊即位至太宗李世民当政，一反隋末繁役重赋的财政政策，尤其太宗采取了“去奢省费，轻徭薄赋”（注：《资治通鉴》卷一九二。）一系列的变革，出现了“贞观初……绢一匹易米一斗。至四年，米斗四五钱，外户不闭者数月，马牛被野，人行数千里不齎粮，民物蕃息，四夷降附者百二十万人。是岁，天下断狱，死罪者二十九人，号称太平。”（注：《新唐书·食货一》。）功绩卓著的“贞观之治”，为李唐王朝的统治奠定了较为巩固的基础。此后一个世纪中，政治统一，疆域扩展，各民族之间交往频繁，形成了社会经济、文化前所未有的繁荣景象。
    由于适应社会形势各方面的改革和人民生活的安定，全国户口也不断上升，到了唐玄宗年代，户口由唐太宗时的不满300万户（注：《通典》。）逐渐增到开元二十八年的8,412,871户（注：《旧唐书·地理》。），百余年中增加了两倍。农业生产工具也得到很大改进，并进行了大规模的水利工程建设，为农业生产的发展创造了条件，因而“四海之内，高山绝壑，耒耜亦满。人家储粮，皆及数岁。太仓委积，陈腐不可校量。”（注：《元次山集》卷七《问进士》。）随着农业生产的发展，手工业、商业、交通运输业也相应得到发展。总之，玄宗开元年间，已达到唐朝国势最鼎盛的时期。
    但在经济繁荣中存在阴暗面，唐王朝统治集团的渐趋腐朽，对农民的剥削日益苛重，社会阶级矛盾日益加深。天宝年间，阶级矛盾和统治集团内部矛盾的集中暴露，终于把世称初唐、盛唐的一百多年来劳动人民所创造的果实破坏殆尽，成了历史的陈迹。
    唐玄宗开元承平之世，结束了武后以来的宫廷政变。处于平定安乐环境中的封建统治者，不免使政治流于腐败，财力虚耗与日俱增。建筑在加强奴役和剥削人民的基础上的所谓国家富强，必然要走向没落。这就是玄宗统治后期由盛转衰的根本原因。
    开元二十四年，玄宗违背了任人唯贤的原则，首先重用奸佞之臣李林甫，李从736年入相，到752年病故，掌权十七年，极尽其排斥异己、树立党羽和腐蚀玄宗之能事。李林甫死后，继用外戚杨国忠为权相，杨家兄弟贪污腐朽，其私第奢华如同宫室。直到755年安禄山的反叛时，杨国忠逃到西川途中为军士所杀。同时，宠信宦官。这些宫廷奴隶，于唐中宗时开始用事，当时人数仅千余，玄宗时增加了两倍，五品以上者就有千余人。唐旧制，宦官品级最高不得登三品，玄宗冲破了这一制度，扶植起宦官集团作为施行政权的核心，由此促使了唐朝佞臣宦官弄权乱政的高峰。
    在军事上，奉行扩张政策，史书谓之求边功。在边境上设置十大节度使，并改历来的府兵制为募兵制，置重兵于边境，委将领兼管驻军区域内的民政财政，树立藩镇割据。欧阳修说：“夫所谓方镇者，节度使之兵也。”“武夫悍将虽无事时，据要险，专方面，既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋，以布天下。然则方镇不得不强，京师不得不弱。”（注：《新唐书》卷五○《兵志》。）藩镇势力的逐渐强大，直接影响中央皇权的低落，这就造成了中央集权势力和藩镇割据势力的尖锐对立。
    唐玄宗倦于朝政，沉迷酒色，宫室糜费，达于极点。“宫中供贵妃院织锦刺绣之工，凡七百人，其雕刻镕铸，又数百人。”（注：《旧唐书》卷五一《杨贵妃传》。）御食“一盘之贵，盖中人十家之产。”（注：《明皇杂录补遗》。）史载：“天子骄于佚乐，而用不知节，大抵用物之数，常过其所入，于是钱谷之臣，始事朘刻。”（注：《文献通考》卷二三。）就是说，皇室挥霍无度，财政经常入不敷出，因而管理财政的官吏，就向人民进行搜刮。不仅皇室开支浩大，国家财政支出也日益膨胀：一是军事费用增加，改行募兵制后，“每岁军用，日增其费”（注：《通典》。）；二是官府机构的扩大，贞观初年，朝廷文武官吏定员不过642人，到了玄宗时则已达18,805人，约增加30倍。（注：《通典》。）俸禄和行政经费也随着官府机构的扩大而不断增加。庞大的皇室费用和国家军政开支，主要来源于租庸调。这种赋税制度，不论资产高低，土地多寡，课征于一定年龄的人口，终究是取之于人丁。正赋不足，于是开征盐杂各税，以资挹注。并将为备凶荒所设于各地的义仓的旧存粟帛变卖为轻货运至长安，以供封建统治者享用。当时“钱谷之司，唯务割剥，回残剩利，名目万端，府藏虽丰，闾阎困矣。”（注：《通典》。）唐政府对劳动人民加重剥削以充实其府库，加强了封建统治阶级的富足和广大农民的贫困这一矛盾，加速了两极分化。在中国的封建剥削制度和自然经济条件下，官僚地主阶级所集中的财富，供其奢侈生活消费之余，绝大部分用于购置土地和设置庄园。为赋役、私租、高利贷及灾荒所逼迫的破产者只有出让土地之一途。而唐朝的均田令原就允许买卖口分、永业田，而且对土地占有者占有土地面积并不规定其最高限界，其结果促成土地兼并于官僚豪强地主。租佃制的发展，使自北魏以来实行了将近三百年的均田制逐渐瓦解。唐高宗“永徽其中禁买卖世业、口分田。其后豪富兼并，贫者失业，于是诏买者还地而罚之”，（注：《新唐书·食货一》。）天宝十一年的诏书说：“如闻王公百官及富豪之家，比置庄田，恣行吞并，莫惧章程。”（注：《全唐文》卷三三《禁官夺百姓口分、永业田诏》。）这些诏令徒成具文。可见唐初以来一直存在土地兼并现象，且日趋激烈。由天子下诏禁止亦终无效果，说明了均田制破坏的普遍性和严重性。失地者沦为地主荫户，朝廷编户减少，影响了课口和赋役的减少，乃至朝廷不得不遣使“括籍外羡田、逃户。”（注：《新唐书·食货一》。）从而产生了皇权与豪强地主之间的内部矛盾。
    公元755年，兼领三镇军兵的安禄山起兵反叛朝廷，此后八年中，战火燃及半壁河山，社会经济惨遭摧毁，中央财政一蹶不振，李唐政权濒临崩溃边缘。
    首先，战乱中人民流离失所，哀鴻遍野，土地荒芜，生产停滞，兼以漕运失修，藩镇截留，物资不能畅通，物价飞涨。当安禄山攻入长安时，大肆抢掠，“大索三日，民间财资尽掠之。”（注：《新唐书》卷二二五《安禄山传》。）唐肃宗急于收复两京，利用回纥兵助战，“回纥入东京，肆行杀略，死者万计，火累旬不灭。”（注：《资治通鉴》卷二二二。）又因“曩时军营边州无备预矣。乾元之后，吐蕃乘我间隙，日蹴边城，或为掳掠伤杀，或转死沟壑。数年之后，凤翔之西，邠州之北，尽蕃戎之境，堙没者数十州。”（注：《旧唐书》卷一九六《吐蕃传》。）内乱又招外患的浩，使人口剧减，劳动力遭受巨大损失。到了肃宗乾元三年（760年），户数仅剩190万余，（注：户口统计，《新唐书·食货二》为1,933,124户，《唐会要·户口数杂录》为1,931,145户《通典·食货典、历代盛衰户口》为1,933,174户。）比之安史乱前的900余万，不及四分之一。这里，存在着藩镇割据户口统计区域缩小因素，存在着人口逃亡被豪强隐占因素，但很大部分死于战乱。幸存者多是“比屋荡尽，人悉以纸为衣”（注：《旧唐书》卷一九五《回纥传》。）唐政府又采取了滥铸钱币的政策，遂使“谷价腾贵，饿馑死亡，枕籍道路”（注：《旧唐书》卷一二三《第五琦传》。）的惨状。
    其次，藩镇割据，各自为政。抗击安史叛军“而武夫战卒功起行阵，列为侯王者，皆除节度使”（注：《新唐书》卷五○《兵志》。）“天下用兵，中原刺史亦循其例，受节度使之号”（注：《旧唐书》卷四四《职官志》）叛军节度使归顺后，仍统帅旧部，任之为当地节度使。由是，中国国土皆分裂于藩镇。叛臣裂土立囤，自称为王，固不待言；即使是藩镇的文武官吏，也“擅自置署”，“虽称藩臣，实非王臣”（注：《旧唐书》卷一四三《李怀仙传》。）。“户版不籍于天府，税赋不入于朝廷。”（注：《旧唐书》卷一四一《田承嗣传》。）或对朝廷的过往物资“强索其纳给文曆，并请供二百万贯钱物以助军费。”（注：《旧唐书》卷一二六《陈少遊传》。）藩镇的独立和截留税赋，加剧了唐政府的财政困难。
    再次，度支艰窘，刻意聚歛。在唐中叶的内乱外患交织之下，财政支出膨胀，除正常皇室费用、官员俸禄及行政经费外，仅军费开支，就占国租之半。（注：《新唐书》卷一六二《独孤及传》。）加以外族勒索，如对回纥，公元757年起，每年遗绢二百万匹。次年，又“岁求和市，每一马易四十缣，动至数万匹。马皆驽瘠无用，朝廷苦之。”（注：《通鉴记事本末》卷三六《回鹘叛服》。）以致“中国财力屈竭，岁负马债。”（注：《新唐书·食货一》。）而在当时朝廷控制地域和人口缩减、藩镇分割财赋的交迫下，唯靠横征暴歛以支持财政。“贫人赢饿就役，剥肤及髓”（注：《新唐书》卷一六二《独孤及传》。）“糜室糜家，皆籍其谷；无衣无褐，亦调其庸”（注：《全唐文》卷四四常衮《刘晏宣慰河南淮南制》。）甚至“户有死绝，未削版图，至于赋税，或无旧业田宅，延及亲邻。”（注：《全唐文》卷四八代宗《卹民敕》。）官府的残酷剥削，迫使农民破产逃亡，而逃亡者所应纳赋税，连累到其乡邻负担。同时，朝廷对战后出现的大片无主荒田，无力也无意重整田制，听任官府变卖或租赁逃户田宅，取得收入，以充课赋。因此，官僚富豪得以吞并民田的机会。宰相元载“城南膏腴别墅，连疆接畛，凡数十所。”（注：《旧唐书》卷一一八《元载传》。）大将郭子仪“前后赐良田美器，名园甲馆……不可胜纪，”（注：《旧唐书》卷一二○《郭子仪传》。）“诸道州府长吏等，或有本任得替后，遂于当处买百姓庄园舍宅。”（注：《唐会要》卷八三《租税上》。）庐州营田使施汴，尝恃势夺民田数十顷，其主退为其耕夫。（注：《太平广记》卷一三七《施汴》。）连官府或皇室保有的土地，也采取了庄田化的管理形式。由于庄田租佃制的发展，均田制渐趋破坏，租庸调遂亦弛废。