三、采取整頓和改革相结合的各项财政政策及其作用
    （一）恢复和改革漕运，便利财赋和轻货的畅通
    漕运始于秦攻匈奴之时，后楚汉相争于成皋荥阳，萧何筑甬道属河以取敖仓粟供军。汉立国后又漕山东粟给京师。至唐代，漕运已有相当的发展。唐玄宗先天二年之后，尝于户部之下临时设置转运使，负责漕运事宜。东南的粮食，在封建财政收入中历来占了非常重要的地位。国家政权的扩展，使实物赋税的征发和集中更为必要，而水路运输在时间、成本上较陆运为节省，故漕运逐渐成为封建财政的重要环节。
    安禄山反叛后，唐玄宗仓皇逃蜀，政权机构瘫痪，漕运也随之荒废。迨肃宗即位，财政极感困难，北方经济破坏严重，全国财富在于江淮。第五琦首倡以江淮租赋供应军需之策。“第五琦见上于彭原，请以江淮租庸市轻货，溯江、汉而上至洋川，令汉中王瑀陆运至扶风以助军，上从之。”（注：《资治通鉴》卷二一九。）他受任租庸、转运诸使，恢复了漕运制度。肃宗至德二年（757年）起，刘晏参与管理中央财政，“晏乃疏浚汴水”（注：《资治通鉴》卷二二三。）并对漕运制度作了重要改革，使之得到大规模的发展。当时漕运任务极其繁重艰巨：一是于无人之地兴劳人之举，栈车輓漕亦不易求；二是水道永不掏拓，石崩沙淤，行舟艰险；三是沿途区域戌卒久绝，为豺狼流寇横行之所；四是藩镇林立，輓漕所至，船到便留。对此四病，刘晏的改革办法主要有二：其一，改陆运为水运，根据江、汴、河、渭水力的不同以造船，成功地恢复并进一步改革开元年间裴耀卿的分段运输法，提高运输效率，减少所需人力和费用；改散装粮食为“囊米而载以舟”，避免了粮食散失而又方便了装卸。其二，更重要的改革是政府自办运输业务，设船场制造船只，以盐利雇用船工水手，派员督运，改变了过去由地方官吏征工运粮的旧例。因此，使“人人习河险”“岁转粟百一十万石，无升斗溺者。”（注：《新唐书·食货三》。）漕运既通，江淮粮米轻货畅达京师，以济匮乏，而平物价。为复苏中唐社会经济起了积极的作用。
    （二）整顿盐政，实行盐专卖，大增榷盐之利
    唐初，食盐产销由民间自由经营，只由州县收少许盐利。开元年间，刘彤建议实行食盐专卖而未果。中央财政一度征收盐税，且取税极轻，但不久后又罢归州县。安史乱后，“军费困竭，李崿劝真卿收景城盐，使诸郡相输，用度遂不乏。第五琦方参进明军，后得其法而行，军用饶雄。”（注：《新唐书》卷一五三《颜真卿传》。）乾元元年（758年）起，第五琦任盐铁使，在全国范围内推行榷盐法，并大幅度提高盐价，“斗加时价百钱而出之，为钱一百一十。”（注：《新唐书·食货四》。）乾元三年，刘晏继任盐铁使，继续推行并从组织上制度上作了更缜密的整顿和改革。第五琦在产盐地区设置盐院官吏自行产盐，旧盐户免其杂役隶属于盐官而生产。所产之盐由盐官全数收买后转运各地直接销售，由此产生了种种流弊。刘晏放弃了这种官产官销政策，改为民制、官收、商运、商销，即就场专卖制。盐官“收盐户所煮之盐，转鬻于商人。”（注：《资治通鉴》卷二二六。）加盐税于批发价中，由商人运销，并奏罢各道对过境盐商所加征的捐税，以免增加运盐成本，控制盐价，便利运销。同时严禁私盐运销，以保证就场专卖制的实行和运销官盐的商人之利益。在交通不便而盐商罕至的缺盐地区，政府设“常平盐”予以调剂。鑑于军队被服对绢的需要，刘晏还采取以绢代钱的办法，提高绢对盐的交换价格，鼓励商人纳绢，在推销食盐的同时，解决了绢的收纳问题，免去一道转购手续，缓和了长期以来铸币流通量不敷需要的矛盾。在组织上，精简了过于庞杂的机构，“出盐乡因旧监置吏，亭户粜商人，纵其所之。”（注：《新唐书·食货四》。）只在主要产盐区保留盐监及批发中转的盐站。相应地裁减了盐吏，清除贪官污吏代之以廉正精干者，以免“盐吏多则州县扰”（注：《新唐书·食货四》。）。这一系列的变革使盐政日臻完善。在政府控制批发环节下的民间自由经营的办法，有利于政府提供较先进的制盐工具和传授制盐技术，提高盐业劳动生产率和食盐产量。由政府的盐专卖，制止了大盐商的暴利，增加了财政收入。所以，“晏之始至也，盐利岁才四十万缗，至大历末，六百余万缗，天下之赋，盐利居半，宫闱服御、军饟、百官禄俸皆仰给焉”。（注：《新唐书·食货四》。）
    （三）推行常平法，既调节供求、抑平物价，又解决财政困难
    早在战国时代，魏国李悝就提出并实行“平籴”的政策，即由官府买卖谷物以稳定粮价。西汉时，桑弘羊则有均输、平准的办法及常平仓之设。用以抑平粮价和储粮备荒。这为历代中国封建政府所效法。唐初设立义仓及常平仓，由中央向各地分发常平本钱以收售谷物。同时自“王公以下，垦田亩纳二升，其粟麦粳稻之属，各依土地，贮之州县，以备凶年。”（注：《唐会要》卷八八《仓及常平仓》。）常平业务基本上由各州县自行管理，但每年本利及存粮必须申报中央。安史乱发，常平制度随之废止。代宗广德二年（764年），“第五琦奏每州置常平仓及库使，自商量置本钱，随当处米物时价，贱则加价收籴，贵则减价粜卖。”（注：《唐会要》卷八八《仓及常平仓》。）两年后，中央财政部门正式设置常平使，统一办理常平业务，由刘晏和第五琦分领之。史载：“刘晏因平准法，斡山海，排商贾，制万物低昂，常操天下赢资，以佐军兴。”（注：《新唐书》卷一四九《刘晏传》。）“朝廷获美利而天下无甚贵甚贱之忧。”（注：《旧唐书》卷一二三《刘晏传》。）“诸道各置知院官，每旬月具州县雨雪丰歉之状，白使司。丰则贵籴，歉则贱粜。或以谷易杂货供官用，及于丰处卖之。”（注：《资治通鉴》卷二二六。）由此可知，第一，刘晏通过吞吐物资，调节各地区年景丰歉和物价贵贱。其常平法实际上是综合运用西汉桑弘羊的均输、平准法。第二，刘晏将传统的常平业务在经营对象、范围和方法上加以扩展，所收购出卖的物品由粮食推广到食盐及各种民生必需的物资。其目的由调剂粮食丰歉、稳定粮价而至调节“万货”价格，促进物资流通。同时又要获得丰厚的利润以充实财政收入。所以，常平业务具有调节供求和牟取利润的双重性质。把常平制度的作用发挥成为一套严密的管理体制，是刘晏财政活动中的一个卓越业绩。