二、中美互派大使问题与袁世凯被罢之关联
    有学者注意到清政府内部关于外交政策的分歧与袁世凯下台的关系，但由于对清政府外交活动的有关史实没有完全明晰，误认为袁世凯下台是因为其联美制日外交政策失败而受到政敌攻击所致。事实上，袁下台确与其外交主张有关。但袁下台并非肇因于其联美制日外交政策，而是与其私自策划中外互派大使一事密切相关。
    早在慈禧太后和光绪帝崩逝之前，鉴于“中国等级向居人后”的现实，袁世凯试图通过中外互派大使来提高清政府的国际地位。他首先取得奕劻对中外互派大使事宜的赞同，接着又向慈禧太后“畅陈中国宜派大使理由”，慈禧“甚韪其议”。（46）光绪三十四年六月二十二日，清政府发布两道谕旨，派唐绍仪赴美致谢退还庚款事宜和赴日本、欧洲各国考察财政，并向各国提议尽快实行裁厘加税方案。（47）光绪三十四年九月十七日，唐绍仪抵达东京。停留期间，唐绍仪向日本外务大臣小村寿太郎表示，希望中日两国能够互派全权大使。小村回答，如果中日两国驻使与其他国家不同，会引起其他国家的嫉恨。如果其他国家明确表示赞成与中国互派大使，日本政府也不会反对。唐绍仪说，他此次出访各国仅受命了解日本一国对于互派大使的意向，他打算请求政府授权自己利用出访各国的机会，征询各国对互派大使的意见。（48）清政府派唐绍仪出使的谕旨中并没有命令他谈判互派大使问题。既然唐绍仪先后与日本、美国政府谈判过互派大使问题，而袁世凯早有中外互派大使的意图并曾向慈禧太后作过请示，那么唐绍仪在离京出访前，极有可能从袁世凯那里受命秘密征询到访各国政府对于互派大使的意见。而唐绍仪对小村寿太郎所说，他仅受命了解日本一国对互派大使的意向似乎并非实情，应是出于保密的缘故。唐绍仪到美国后，与美国当选总统塔夫脱（William Howard Taft）讨论了中美互派大使问题，塔夫脱对中美互派大使颇为热心。光绪三十四年十一月十七日，在美国访问的唐绍仪发电给外务部说，美国当选总统塔夫脱对他说，中美两国改派大使，“未审贵国政府意见如何”。（49）
    光绪三十四年十一月十八日，外务部收到唐绍仪上述电报后，外务部尚书袁世凯将中美互派大使问题提交朝廷讨论，清政府内部为此产生激烈冲突。结果，十二月初三日清政府电令唐绍仪将中美互派大使事“缓办”。令“缓办”的电报目前在档案中尚未发现。但从相关史料看，清政府在十二月初三日确有令唐绍仪“缓办”互派大使事宜的电报。据唐绍仪十二月初七日发回国内的电报，他带领留学生拜见时任美国总统西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt）时，转达了“邸座江电缓办事”。（50）亲王称“邸”，“邸座”无疑是指庆亲王奕劻。他是外务部总理大臣，主管外交事务，只有他可以向唐绍仪发号施令。“江”代指“初三日”。“邸座江电”，即奕劻初三日发给唐绍仪电报。那么“缓办事”又是指什么呢？据王真和黄濬记述，张之洞秘密给驻美公使梁诚发电报，请与美国政府商议缓派大使，得到美国政府同意。（51）王真、黄濬虽非事件直接当事人，但其所记清政府电令“缓派大使”事与唐绍仪电报中“邸座江电缓办事”可互相参证。再查阅唐绍仪在此期间与清政府的电报往来，存在“缓办”情形的事情只有中美互派大使一事。由此可见，奕劻江电“缓办事”即指中美互派大使事。
    中美互派大使的主张虽被朝廷否决，但袁世凯并未就此罢休。十二月初五日，袁世凯又拟定关于大使问题的节略，“力言大使之便”，（52）交载沣和军机大臣讨论，以求打动载沣和张之洞等人。在该节略中，袁世凯强调，对美国政府拟派遣大使驻华一事，“断无拒绝之理”，并从权限、礼节、使才、经费四个方面论述了中外互派大使的可行性。（53）
    然而，清政府内部因此爆发了更激烈的意见冲突。大概在初八、初九日，袁世凯与载沣、张之洞为此事在朝堂上发生空前的争吵。关于这次争吵的确切时间和地点等细节还难以完全确定。（54）由于载沣握有最高统治权，结果只能是袁世凯的意见被否定。十二月初九日，清政府给唐绍仪发电旨，令其通知美国政府，将中美互派大使事“作罢”。现尚未从档案中发现该电旨，但唐绍仪发回国内的两封电报中，引述了该电旨。
    十二月初十日，唐绍仪有“蒸”电致外务部：“初九电敬悉，谨当遵旨转达。”（55）两天后，即十二月十二日，唐绍仪再发“文”电致外务部：“现值西历年节，总统暂不得晤。拟派大使事，昨遵旨告美外部，并谢其美意。据称当告总统作罢。”（56）
    “蒸”电中的“初九电”和“旨”，应指同一文件。由此可知，“初九日电旨”确实存在，但从“蒸”电还无法知晓该电旨的内容。“文”电说到“昨遵旨告美外部”。“昨”即十一日，“旨”即指“初九日电旨”。将两份电报联系起来看，初九日电旨的内容就应当是令唐绍仪通知美国政府，将中美互派大使事作罢。此事本应“告总统”，但因总统“暂不得晤”，十一日唐绍仪才将清政府初九日电旨要求将派大使之议“作罢”一事告知美国国务院官员，国务院官员表示将转告总统。时任军机大臣的鹿传霖在光绪三十四年十二月初九日的日记中写道：“美派大使事饬缓。”（57）这也可以佐证初九日电旨的存在。
    那么，袁世凯中美互派大使的主张因何受到反对呢？《容庵弟子记》中说：“枢廷同列以不获预闻其事为恨。有议公之轻举者，于是横生阻力，事败垂成。”（58）据此，袁世凯的主张受到责难、中美互派大使“事败垂成”的原因有两条。
    其一，其他军机大臣“不获预闻”中美互派大使一事，因此反对。袁当初策划中外互派大使时，没有与时为军机大臣的载沣和张之洞等人讨论。唐绍仪从美国发回电报请求指示后，袁才在朝堂上提出这一问题。载沣和张之洞不能容忍袁的擅权行为。有报纸报道，载沣得知袁背着自己策划派驻大使一事后，当面斥责袁擅作主张。（59）
    其二，互派大使事被认为是“轻举”。袁世凯十二月初五日的节略，是在其派驻大使主张受到反对、被迫“缓办”后，再次要求朝廷讨论派驻大使问题而提出的。其中竭力陈说的权限、礼节、使才、经费四问题，应该就是清政府内部赞同和反对向美国派驻大使时双方争论的主要问题。有人提及，载沣令陆军部对大使和公使的区别作签注，陆军部签注说：“大使如与所在国外相不能接洽圆满时，得要求亲与驻在国元首谈判。中国尚未实行责任内阁制，此点切须注意。”按照国际惯例，大使有“与驻在国元首亲自谈判的特权”，“在任何时候都可以要求晋谒驻在国的元首”。（60）“中国尚未实行责任内阁制”，意味着外国大使可与中国皇帝直接交涉，这对清政府来说，非同小可。（61）各国驻华使节与中国皇帝直接交涉并随时觐见皇帝，在当时的中国是不可思议的，载沣因此反对袁的主张。唐绍仪在日本访问期间，就曾对英国驻日大使窦纳乐（Claude MacDonald）说，朝廷礼制构成了中外互派大使不可逾越的障碍，因为外国大使理所当然地会要求与皇帝直接交涉，而当时的清政府是不能作此种安排的。（62）袁世凯在十二月初五日节略中提到的大使可以宴请国君一类事情，在当时的中国也是难以想象的。另外，关于经费问题，有人说度支部尚书载泽对载沣进谗言：“岁费益巨万，仅得大使之虚名，岂计之上者？”（63）清政府财政收入有限，袁世凯十二月初五日节略中说，派大使每年需30万金的经费，这不是小数目。